Короновирус.ру - новости 2020

Малая Грузинская, 20/13 офис 108
м. Улица 1905 года / м. Краснопресненская

Адвокат Артем Угрюмов

Постатейный комментарий к Закону Об опеке и попечительстве, расскрыты тонкости и детали опеки и попечительства 

Далее

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ

(в ред. Федерального закона от 18.07.2009 N 178-ФЗ)

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

1. Комментируемая статья определяет круг отношений, на которые распространяется действие настоящего Закона. Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" (далее - Закон об опеке, Закон) впервые унифицированы нормы об опеке и попечительстве, носящие межотраслевой характер. Нормы института опеки и попечительства входят в состав как гражданского, так и семейного законодательства. О соотношении действия настоящего Закона с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ, ГК), Семейным кодексом Российской Федерации (далее - СК РФ, СК) см. комментарий к ст. 2.

Предмет законодательства об опеке и попечительстве определен как отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. Как отмечает Л.Ю. Михеева, данную группу отношений объединяет их общая цель - осуществление на временной основе индивидуального устройства лица, нуждающегося в получении социальной заботы <1>.

--------------------------------

<1> Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2004. С. 233.

2. Настоящий Закон представляет собой первый в истории России нормативный акт федерального уровня, содержащий унифицированные межотраслевые нормы об опеке и попечительстве. История опеки и попечительства в России насчитывает не одну сотню лет.

На Руси первое летописное упоминание об опеке относится к 879 г. Оно выглядело следующим образом: "Умерши Рюрикови, предаст княжение Олгови от рода ему суща, вдав ему сын своей на руця Игоря, бысть бо дщетеси вельми" (Рюрик назначал опекуном сыну своему родственника) <1>.

--------------------------------

<1> Нечаева А.М. Семейное право: Курс лекций. М.: Юрист, 2001. С. 282.

Законодательная база формирования органов опеки и попечительства была заложена в период реформ Петра I. Именно в это время появились первые воспитательные учреждения для незаконнорожденных, "зазорных" детей, которые рассматривались Петром I как "годная для государства рабочая сила".

При Екатерине II в 1775 г. в каждой губернии были учреждены особые ведомства для исполнения обязанностей помощи несчастным всякого пола, возраста и состояния - приказы общественного призрения, которые и стали прообразами органов опеки и попечительства.

3. Относительно понятий "опека", "попечительство", "недееспособный", "не полностью дееспособный гражданин" см. комментарий к ст. 2.

4. В ч. 2 комментируемой статьи закреплены две новеллы, связанные с терминологией Закона об опеке. Во-первых, термин "помещение ребенка под надзор" и, во-вторых, термин "организации для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Термин "помещение ребенка под надзор" не имеет уголовно-правовой направленности. Смысл данного понятия заключается в помещении ребенка в организацию, которая выполняет как функции по содержанию, воспитанию ребенка, регулируемые семейным законодательством, так и иные функции законного представительства, определяемые в том числе гражданским законодательством. При рассмотрении проекта настоящего Закона в первом чтении использовался термин "помещение на постоянной основе", что не совсем корректно, поскольку для несовершеннолетних помещение в такого рода организации должно носить временный характер: до момента устройства ребенка в семью, т.е. усыновления, назначения опекуна (попечителя) и применения различных форм опеки (попечительства).

Термин "организации для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и другие аналогичные организации" заменяет термины "воспитательное учреждение", "лечебное учреждение", "учреждение социальной защиты населения или другое аналогичное учреждение". Термин "организация" является более широким и охватывает собой не только учреждения как некоммерческие организации, созданные собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 120 ГК), но и иные некоммерческие организации, что имеет важное значение, например, для религиозных организаций, которые также занимаются воспитанием и обеспечением детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно п. 1 ст. 155.1 СК РФ (введена в действие в новой гл. 22 СК с 1 сентября 2008 г.) дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть помещены под надзор образовательных, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных юридических лиц, имеющих организационно-правовую форму учреждения, либо иных являющихся некоммерческими организациями юридических лиц, если указанная деятельность не противоречит целям, ради которых они созданы.

Кроме того, важное значение в связи с этим имеет ст. 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ "Об опеке и попечительстве", которая дает возможность некоммерческим организациям, осуществляющим на день вступления в силу настоящего Федерального закона (1 сентября 2008 г.) деятельность по надзору за детьми, оставшимися без попечения родителей, сохранить право заниматься указанной деятельностью впредь до установления Правительством РФ требований к указанным организациям, что предусмотрено в абз. 2 п. 1 ст. 155.1 СК РФ.

5. В ч. 2 настоящей статьи говорится об организациях, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане, которые выполняют функции законных представителей. Согласно ч. 5 ст. 11 настоящего Закона об опеке опекуны или попечители не назначаются лицам, помещенным под надзор в образовательные, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, и иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации (о правах и обязанностях опекунов и попечителей см. комментарий к ст. 15, об ответственности опекунов и попечителей - комментарий к ст. 27 Закона).

С 1 сентября 2008 г. вступила в силу новая гл. 22 СК РФ, которая посвящена устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Исключения из общего правила о применении норм о правах, обязанностях и ответственности опекунов и попечителей к организациям, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане, в том числе к организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть установлены федеральным законом или договором. Так, например, в ч. 4 ст. 26 настоящего Закона говорится об уголовной ответственности опекунов и попечителей. Очевидно, что данная норма применяется исключительно к физическим лицам в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ).

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Комментарий к статье 2

1. В комментируемой статье даются определения основных понятий, используемых в настоящем Законе и Федеральном законе "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве", а именно понятий "опека", "попечительство", "подопечный", "недееспособный гражданин" и "не полностью дееспособный гражданин". Ни СК РФ, ни ГК РФ не давали определений понятий "опека", "попечительство", "подопечный", "не полностью дееспособный гражданин", а указывали лишь на то, что опека и попечительство устанавливаются в целях защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан.

2. Опека и попечительство могут рассматриваться в нескольких значениях.

Прежде всего для целей гражданско-правового регулирования опека представляет собой законное представительство, способ восполнения дееспособности лиц, которые не обладают ею в полном объеме. Попечитель, в свою очередь, не замещает собой подопечного, но, как известно, дополняет своей волей волю подопечного.

Однако для семейного права опека и попечительство (которые в семейном праве возможны только над несовершеннолетними) - это одна из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Вместе с тем, поскольку опека и попечительство устанавливаются не только над несовершеннолетними, но и над совершеннолетними гражданами, законодатель должен был закрепить общее легальное определение понятий "опека" и "попечительство".

Опека (попечительство) в отношении как детей, так и взрослых подопечных определена как форма их устройства.

Как указывает Л.Ю. Михеева, устройство гражданина как вид социальной заботы представляет собой "закрепление органами государственного управления (или местного самоуправления) за нуждающимся в социальной заботе гражданином лица (лиц), обязанного(-ых) совершать в его пользу в течение определенного времени или без указания срока фактические или (и) юридические действия, направленные на удовлетворение его потребностей, а также отвечать за соблюдение законных прав и интересов нуждающегося в заботе лица" <1>.

--------------------------------

<1> Михеева Л.Ю. Указ. соч. С. 42.

Опека и попечительство выступают такой формой устройства граждан, которая предполагает только индивидуальное оказание помощи, ухода и попечения недееспособному или не полностью дееспособному гражданину со стороны определенного физического лица (физических лиц). Следовательно, юридические лица (организации) не могут называться опекунами или попечителями в буквальном смысле этого слова.

Различие между опекой и попечительством известно. Опекуны назначаются малолетним гражданам (не достигшим возраста 14 лет несовершеннолетним) и признанным судом недееспособными гражданам. Попечители назначаются несовершеннолетним гражданам в возрасте от 14 до 18 лет и гражданам, ограниченным судом в дееспособности.

3. Согласно п. 1 ст. 123 СК РФ (в редакции, действовавшей до 1 сентября 2008 г.) дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения). В соответствии с п. 2 этой же статьи до устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в учреждения, указанные в п. 1 настоящей статьи, исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей временно возлагается на органы опеки и попечительства.

Таким образом, в семейных правоотношениях опека и попечительство - это одна из наиболее распространенных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. До вступления в силу Закона об опеке большинство норм об опеке (попечительстве) содержалось в гл. 20 СК РФ, в ГК РФ (ст. ст. 31 - 40), которые применяются в том числе и к опеке (попечительству) над детьми.

В таблице 2 дан сравнительный анализ форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а именно сравнение опеки (попечительства) с усыновлением, а также приемной семьей, которая до 1 сентября 2008 г. рассматривалась как самостоятельная форма устройства детей.

Таблица 2

 

Усыновление      

Опека/попечи-  
тельство    

Приемная семья

1. Федеральные  
нормативные акты,
регулирующие    
особенности      
данной формы    

Семейный кодекс РФ,
Постановление Пра-
вительства Рос-  
сийской Федерации
от 29 марта 2000 г.
N 275 "Об утвер-  
ждении Правил    
передачи детей    
на усыновление    
(удочерение) и    
осуществление    
контроля за      
условиями их жизни
и воспитания в    
семьях усыновите-
лей на территории
Российской        
Федерации и Правил
постановки на учет
консульскими      
учреждениями      
Российской        
Федерации детей,  
являющихся гражда-
нами Российской  
Федерации и      
усыновленных ино-
странными гражда-
нами или лицами  
без гражданства"  

Семейный кодекс
РФ;            
Гражданский    
кодекс РФ      

Семейный кодекс
РФ              

2. Основание    
возникновения    

Решение суда      

Акт органа опеки
и попечительства

Акт органа опеки
и попечительства
и договор между
приемными роди-
телями и орга-  
нами опеки и    
попечительства  

3. Орган, прини-
мающий решение об
устройстве ребенка

Суд              

Орган опеки и  
попечительства

Орган опеки и  
попечительства  

4. Согласие      
ребенка          

Требуется, если  
ребенок достиг    
10 лет            

Требуется, если
ребенок достиг
10 лет        

Требуется, если
ребенок достиг  
10 лет          

5. Характер      
возникающих      
отношений        
с детьми        

Родительские      
правоотношения    

Родительские  
правоотношения
не возникают,  
у ребенка      
частично могут
сохраняться    
правоотношения
с родителями  

Родительские    
правоотношения  
не возникают,  
у ребенка      
частично могут  
сохраняться    
правоотношения  
с родителями    

6. Выплачивается
ли вознаграждение
лицам, которым  
передаются дети  
на воспитание    

Нет              

Только в случаях
возмездной опеки
или попечи-    
тельства (ст. 14
Закона об опеке)

Да              

7. Возникают ли  
алиментные      
обязательства    
между детьми и  
лицами, которым  
переданы дети    
на воспитание    

Да                

Нет            

Нет            

8. Количество    
детей            

Не ограничено    

Не ограничено  

В приемной семье
не должно быть  
более восьми    
детей          

9. Прекращение  
правоотношений  

Отмена усыновления
производится в    
судебном порядке  

По основаниям,
предусмотренным
гражданским за-
конодательством
для прекращения
опеки или      
попечительства

По основаниям,  
предусмотренным
гражданским за-
конодательством
для прекращения
обязательства,  
а также в связи
с прекращением  
опеки и        
попечительства  

Одной из новелл Федеральных законов "Об опеке и попечительстве" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" является определение приемной и патронатной семей как разновидностей опеки и попечительства. До 1 сентября 2008 г. Семейный кодекс РФ рассматривал приемную семью как самостоятельную форму, а некоторыми субъектами Федерации введены патронатные семьи как особые формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. С момента введения в действие комментируемого Закона и приемная семья, и патронатная семья с точки зрения федерального законодательства являются разновидностями возмездной опеки или попечительства (см. комментарии к ст. ст. 14 и 16 Закона).

4. Рассматривая определения понятий, приведенных в настоящей статье, необходимо обратить внимание на то, что в соответствии со ст. 32 ГК РФ опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства. На основании ст. 33 ГК РФ попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.

Согласно п. 1 ст. 28 ГК РФ малолетними являются граждане, не достигшие 14 лет. В соответствии с п. 1 ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством.

К лицам, отсутствие полной дееспособности которых восполняет попечитель, относятся несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, а также лица, ограниченные в дееспособности. Согласно п. 1 ст. 26 ГК РФ несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет совершают сделки, за исключением названных в п. 2 настоящей статьи, с письменного согласия своих законных представителей - родителей, усыновителей или попечителя.

В соответствии со ст. 30 ГК РФ гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается попечительство. Он вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки. Совершать другие сделки, а также получать заработок, пенсию и иные доходы и распоряжаться ими он может лишь с согласия попечителя. Однако такой гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам и за причиненный им вред.

Порядок ограничения дееспособности гражданина, признание гражданина недееспособным определяются гл. 31 ГПК РФ.

Заявление об ограничении гражданина в дееспособности может быть подано:

- членами семьи этого гражданина, в число которых входят супруг, дети, родители, другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, которые проживают с ним и ведут общее хозяйство. Члены семьи, проживающие отдельно, не могут возбудить дело об ограничении гражданина в дееспособности. Факт совместного проживания может быть подтвержден выпиской из домовой книги. Не может быть ограничен в дееспособности гражданин, проживающий отдельно;

- органами опеки и попечительства;

- психиатрическими (психоневрологическими) учреждениями.

Заявление о признании гражданина недееспособным может быть подано не только теми лицами, которые могут инициировать возбуждение дела об ограничении гражданина в дееспособности, но и членами семьи и близкими родственниками независимо от совместного проживания. К близким родственникам относятся в данном случае родители, дети, родные братья и сестры, супруги.

Для признания гражданина недееспособным необходима судебно-психиатрическая экспертиза, которая проводится на основании Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (далее - Закон о психиатрической помощи), Приказа Минздравсоцразвития России от 30 мая 2005 г. N 370 "Об утверждении Инструкции об организации производства судебно-психиатрических экспертиз в отделениях судебно-психиатрической экспертизы государственных психиатрических учреждений" <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 19.07.2005. N 155.

Назначение судебно-психиатрической экспертизы возможно не только на стадии судебного разбирательства, но и на стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Согласно ст. 14 Закона о психиатрической помощи судебно-психиатрическая экспертиза назначается по уголовным и гражданским делам и производится по основаниям и в порядке, предусмотренным УПК РФ и ГПК РФ.

В случае отсутствия оснований для назначения судебно-психиатрической экспертизы суд может не назначать ее проведение. При этом, а также тогда, когда в ходе судебно-психиатрической экспертизы не подтвердилось, что гражданин не может понимать значение своих действий или руководить ими, суд отказывает в удовлетворении требования.

Решение суда об ограничении дееспособности и признании гражданина недееспособным должно соответствовать требованиям ст. 198 ГПК РФ и в резолютивной части содержать вывод суда о признании гражданина, злоупотребляющего спиртными напитками или наркотическими средствами, ограниченно дееспособным или об отказе в удовлетворении заявленной об этой просьбы (о признании недееспособным). Разрешение вопроса об установлении опеки и попечительства в компетенцию суда не входит.

Для назначения попечителя суд обязан в течение трех дней со дня вступления решения в законную силу выслать копию этого решения органу опеки и попечительства по месту жительства лица, признанного ограниченно дееспособным, недееспособным (ст. 34 ГК).

5. К юридически значимым действиям, которые совершаются опекунами и упоминаемым в п. 1 комментируемой статьи, относятся не только те действия, которые предусмотрены гражданским и семейным законодательством. Это и иные действия, для совершения которых необходимо волеизъявление правообладателя или законного представителя, в качестве которого выступает опекун или попечитель <1>. Так, например, согласно п. 5 ст. 7 Федерального закона от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" <2> медицинское освидетельствование несовершеннолетних в возрасте до 14 лет и лиц, признанных в установленном законом порядке недееспособными, может проводиться по просьбе или с согласия их законных представителей, которые имеют право присутствовать при проведении медицинского освидетельствования.

--------------------------------

<1> Вопрос о правовом статусе попечителя как законного представителя является спорным. См. подробнее: Михеева Л.Ю. Представительство прав и интересов подопечных // Современное право. 2001. N 7. С. 22 - 27.

<2> СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212.

В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о психиатрической помощи несовершеннолетнему в возрасте до 15 лет, а также лицу, признанному в установленном законом порядке недееспособным, психиатрическая помощь оказывается по просьбе или с согласия их законных представителей в порядке, предусмотренном настоящим Законом. Статьей 9 этого же Закона предусмотрено, что для реализации прав и законных интересов лица, страдающего психическим расстройством, по его просьбе либо по просьбе его законного представителя им могут быть предоставлены сведения о состоянии психического здоровья данного лица и об оказанной ему психиатрической помощи, а ст. 11 - что согласие на лечение несовершеннолетнего в возрасте до 15 лет, а также лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным, дается их законными представителями после сообщения им сведений, предусмотренных ч. 2 настоящей статьи. В п. 2 ст. 12 предусмотрено, что лицу, отказывающемуся от лечения, либо его законному представителю должны быть разъяснены возможные последствия прекращения лечения. Отказ от лечения с указанием сведений о возможных последствиях оформляется записью в медицинской документации за подписью лица или его законного представителя и врача-психиатра.

О случаях, в которых законными представителями подопечных могут выступать не только опекуны, но и попечители, см. комментарий к ст. 15 Закона об опеке.

6. В п. 5 комментируемой статьи впервые предусматривается понятие "не полностью дееспособный гражданин". К не полностью дееспособным гражданам относятся лица, которые обладают частичной дееспособностью, т.е. несовершеннолетние граждане в возрасте от 6 до 18 лет, в том числе малолетние, а также граждане, ограниченные судом в дееспособности. Исключение составляют несовершеннолетние, приобретшие полную дееспособность до 18 лет. Основаниями этого могут быть вступление в брак или эмансипация.

Особенности вступления в брак до 18 лет определены Семейным кодексом РФ. Согласно абз. 1 п. 2 ст. 13 Кодекса при наличии уважительных причин органы местного самоуправления вправе разрешить вступить в брак лицам, достигшим возраста 16 лет по их просьбе. Снижение брачного возраста производится органами местной администрации по месту жительства лиц, вступающих в брак. Отказ в снижении брачного возраста может быть обжалован в суде. Кроме того, согласно абз. 2 п. 2 ст. 13 СК РФ порядок и условия, при наличии которых вступление в брак в виде исключения с учетом особых обстоятельств может быть разрешено до достижения возраста 16 лет, могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации.

Законодательство субъектов Федерации в этой сфере весьма разнообразно. Попытки его унификации нормами Семейного кодекса РФ в 2002 г. оказались безуспешными. Совет Федерации Федерального Собрания РФ, отклонивший соответствующий законопроект, посчитал его поощрением государством практики создания семей несовершеннолетними гражданами, а также противоречащим Нью-Йоркской конвенции ООН "О согласии на вступление в брак, брачном возрасте и регистрации браков" 1962 г., в которой участвует Российская Федерация <1>.

--------------------------------

<1> Сборник ООН. Резолюции Генеральной Ассамблеи на XVII сессии. Нью-Йорк, 1963. С. 32.

В настоящее время соответствующие законы приняли 22 субъекта Российской Федерации. В трех субъектах Федерации (Республике Башкортостан, Новгородской и Орловской областях) возрастные ограничения вообще отсутствуют, т.е. брак может быть разрешен и лицу, не достигшему 14-летнего возраста (малолетнему и полностью недееспособному - ст. 28 ГК). В других субъектах Федерации снижение возраста возможно до 14 или 15 лет. Как правило, в качестве особых обстоятельств субъекты Федерации определяют факт беременности или рождения ребенка. К ним также могут относиться отсутствие обоих родителей у вступающих в брак, непосредственная угроза жизни одному из вступающих в брак либо иные чрезвычайные обстоятельства. Например, ст. 3 Закона Вологодской области от 14 августа 1996 г. N 95-ОЗ "О снижении брачного возраста" таким обстоятельством признан предстоящий призыв жениха на военную службу. В Московской области эти вопросы регулируются Законом Московской области от 15 мая 1996 г. N 9/90 "О порядке и условиях вступления в брак на территории Московской области лиц, не достигших возраста шестнадцати лет" <1> и Постановлением правительства Московской области от 19 мая 1997 г. N 100-ПГ "О наделении полномочиями принятия решений о разрешении на вступление в брак лицам, не достигшим возраста шестнадцати лет, и сроках рассмотрения заявлений о разрешении на вступление в брак" <2>. Жителям Московской области, не достигшим 16 лет, брачный возраст может быть снижен до 14 лет при наличии одного из следующих обстоятельств: рождение ребенка, беременность либо угроза жизни.

--------------------------------

<1> Вестник Московской областной Думы. 1996. N 7.

<2> Вестник Московской областной Думы. 1997. N 7.

Объявление несовершеннолетнего гражданина полностью дееспособным (эмансипация) определяется ст. 27 ГК РФ и гл. 32 ГПК РФ. Впервые в российском законодательстве институт эмансипации появился с принятием Гражданского кодекса РФ.

В соответствии со ст. 27 ГК РФ несовершеннолетний, достигший возраста 16 лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) производится по решению органа опеки и попечительства с согласия обоих родителей, усыновителей или попечителя либо при отсутствии такого согласия - по решению суда.

По общему правилу эмансипация производится органом опеки и попечительства по месту жительства несовершеннолетнего. Обязательным условием при этом является согласие законных представителей несовершеннолетнего. Заявление о признании гражданина полностью дееспособным может быть подано не только самим несовершеннолетним, но и по его просьбе его законными представителями (например, одним из родителей, в то время как другой родитель возражает против эмансипации) или органом опеки и попечительства.

Суд должен принять заявление также при согласии на эмансипацию ребенка одним из родителей и отсутствии согласия со стороны другого, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 27 ГК РФ орган опеки и попечительства может принять решение об эмансипации только при согласии обоих родителей.

Согласно п. 2 ст. 27 ГК РФ родители, усыновители и попечитель не несут ответственности по обязательствам эмансипированного несовершеннолетнего, в частности по обязательствам, возникшим вследствие причинения им вреда. Все сделки эмансипированный гражданин может совершать самостоятельно без согласия законных представителей.

Статья 3. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства

Комментарий к статье 3

1. Комментируемая статья определяет систему законодательства об опеке и попечительстве.

В России до 1918 г. все нормы об опеке и попечительстве располагались в гражданском законодательстве. С принятием в 1918 г. Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве эти нормы заняли место в законодательстве о браке и семье, где и просуществовали до принятия части первой ГК РФ в 1994 г.

В Гражданском кодексе РФ закреплено 10 статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, а гл. 20 СК РФ, которая носит название "Опека и попечительство над детьми", определяет в соответствии с п. 1 ст. 31 ГК РФ исключительно особенности прав и обязанностей опекунов и попечителей несовершеннолетних подопечных.

При обсуждении реформы института опеки и попечительства рассматривался вопрос о необходимости и целесообразности принятия именно специального федерального закона, который вобрал бы в себя соответствующие нормы. Не исключалось и принятие противоположного решения. Так, например, во французском праве все необходимые нормы об опеке размещены в гражданском кодексе (т. 1, гл. 2 X титула Французского гражданского кодекса).

Однако большинство современных ученых рассматривают отечественный институт опеки и попечительства как комплексный <1>. С одной стороны, отношения по опеке и попечительству отчасти пересекаются, но не совпадают с предметом семейного законодательства. С другой стороны, институт опеки и попечительства невозможно определить и только как гражданско-правовой, поскольку значительную часть его норм составляют (и должны составлять) положения о выявлении лиц, нуждающихся в попечении, установлении опеки и попечительства, контроле за деятельностью опекунов и попечителей. Наличие норм административно-правового характера, обеспечивающих эти организаторские функции посредством действий органов опеки и попечительства, не позволяет считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.

--------------------------------

<1> См., например: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. Т. I. С. 144.

Итак, определяя место норм об опеке и попечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, что опека и попечительство - это институт законодательства, а комментируемый Закон составляет его основу. При этом, разумеется, не может идти речи о наделении совокупности норм об опеке и попечительстве свойствами отрасли права.

2. Специфика института опеки и попечительства как института законодательства состоит в разноотраслевой и разноуровневой принадлежности его норм. С одной стороны, эти нормы носят как частноправовой (например, положения об ответственности опекунов и попечителей - ст. 26 комментируемого Закона), так и публично-правовой характер (например, нормы, посвященные органам опеки и попечительства, их задачам и полномочиям, - ст. ст. 7 и 8). С другой стороны, институт опеки и попечительства Законом об опеке не исчерпывается. Предполагается насыщение его за счет положений, содержащихся в актах Правительства РФ, а также в законах субъектов Российской Федерации.

3. Как и любой другой современный законодательный акт, Закон об опеке содержит в себе упоминание о нормах международного права, регулирующих соответствующие отношения. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора. Такого рода расхождений между источниками правового регулирования отношений по опеке и попечительству в настоящее время не имеется.

4. Комментируемая статья определяет иерархию нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства.

Наибольшую юридическую силу имеют нормы об опеке и попечительстве, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ, так как в соответствии со ст. 3 Кодекса нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. Однако необходимо заметить, что в ГК РФ (ст. ст. 31 - 40) содержится незначительное число общих положений об опеке и попечительстве, определяющих в общих чертах, что такое опека и попечительство, каковы обязанности опекунов и попечителей и т.д. Между этими положениями, а также нормами Закона об опеке противоречий в настоящее время нет. Если в будущем в ходе тех или иных законодательных реформ возникнут подобного рода противоречия, то необходимо иметь в виду, что приоритет над нормами Закона об опеке имеют только те положения ГК РФ, которые являются гражданско-правовыми по природе. Так, например, ст. 34 ГК РФ не содержит в себе нормы гражданского права.

Следующим актом является собственно Закон об опеке, нормы которого в целом охватывают все отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства.

При принятии Закона об опеке ставилась задача исключить возможные противоречия между этим Законом и иными федеральными законами. С этой целью был внесен в Государственную Думу и в дальнейшем принят Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Однако, к сожалению, по причинам, не зависящим от разработчиков Закона, такое противоречие возникло (см. комментарий к ст. 6).

5. Комментируемая статья определяет также роль семейного законодательства в регулировании отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Как и ст. 31 ГК РФ, Закон об опеке допускает применение норм семейного законодательства к регулируемым отношениям лишь в той части, в которой это имеет отношение к несовершеннолетним подопечным. Таким образом, Семейный кодекс определяет особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над детьми, в том числе особенности платной (договорной) опеки и попечительства - приемной семьи.

Поскольку нормы семейного законодательства и нормы Закона об опеке и попечительстве соотносятся как специальные и общие, то при возникновении возможных противоречий между ними приоритет следует отдавать нормативным правовым актам, содержащим нормы семейного права.

6. Впервые Закон об опеке ввел в институт опеки и попечительства так называемый региональный компонент. Комментируемая статья прямо закрепляет возможность принятия законов субъектов Федерации, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства.

Во-первых, такие законы могут быть приняты, когда Закон об опеке прямо допускает такую возможность. Так, в соответствии со ст. 7 данного Закона на органы опеки и попечительства законом субъекта Федерации могут быть возложены иные задачи, помимо названных в ст. 7, а в соответствии со ст. 8 - иные полномочия, помимо перечисленных в ст. 8. На основании ст. 14 комментируемого Закона могут быть предусмотрены законами субъектов Федерации случаи, в которых установление опеки или попечительства допускается по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), который является договором об осуществлении опеки или попечительства. Статья 16 Закона об опеке определяет, что законами субъектов Федерации могут устанавливаться случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов Федерации. Из ст. 26 Закона об опеке следует, что субъекты Федерации могут в своем законодательстве закрепить нормы об административной ответственности опекунов и попечителей, а ст. 27 предоставляет субъектам Федерации возможность определить в законе круг уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов опеки и попечительства. В ст. 31 Закона об опеке определено, что подопечные, а также опекуны или попечители имеют право на установленные для них законодательством субъектов Федерации виды государственной поддержки, в том числе дополнительные.

Во-вторых, законы субъектов Федерации могут быть приняты и по вопросам, не урегулированным непосредственно Законом об опеке. Следует лишь отметить, что в таких законах не могут присутствовать нормы гражданского права, поскольку ст. 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к исключительной компетенции Российской Федерации. Так, например, законом субъекта Федерации могут быть определены порядок и формы так называемого психолого-педагогического сопровождения семей, принявших детей под опеку или попечительство по договору (приемных семей, патронатных семей). Однако установить законом субъекта Федерации права и обязанности сторон по такому договору невозможно, так как они составляют содержание гражданского правоотношения возмездного оказания услуг.

Для всех упомянутых случаев, в которых могут быть приняты законы субъектов Федерации, действует одно общее правило: нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов Федерации, не должны противоречить Закону об опеке.

7. Комментируемая статья содержит еще одно правило, которое, строго говоря, регулирует не отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, а отношения по поводу системы органов опеки и попечительства. Статья определяет, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). При этом наделение тех или иных органов власти полномочиями по опеке и попечительству и построение структуры таких органов не должны противоречить Закону об опеке и Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Статья 4. Задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству

Комментарий к статье 4

1. Комментируемая статья определяет задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, которые предопределены назначением опеки и попечительства как индивидуальных форм устройства граждан. Центральной задачей, на наш взгляд, является защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством. Все действия, предпринимаемые как опекуном или попечителем, так и органами опеки и попечительства и другими органами, организациями и лицами, должны быть направлены на обеспечение прав и интересов находящегося под опекой или попечительством гражданина. Этой задачей обусловлено содержание комплекса прав и обязанностей опекунов и попечителей, органов опеки и попечительства, ею предопределены и нормы об ответственности указанных субъектов.

2. Столь же важной является задача обеспечения своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства. Эта задача носит организационный характер, и ее осуществление требует усилий органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку недостатки в психической деятельности лица или малолетство, как правило, не позволяют гражданину самому обратиться за помощью и попросить организовать его устройство.

Обеспечить своевременное выявление недееспособных или не полностью дееспособных граждан весьма нелегко в условиях, когда законодательством практически не предусмотрена ответственность граждан и должностных лиц за неоказание лицам, нуждающимся в установлении опеки, необходимой помощи. Статья 5.36 КоАП позволяет привлекать к ответственности руководителей учреждений, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в случаях, когда перечисленные субъекты располагают сведениями о несовершеннолетнем, нуждающемся в устройстве в семью или в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако другие субъекты, располагающие сведениями об оставленном без надзора ребенке или гражданине, страдающем психическим расстройством, к подобной ответственности за несообщение сведений в орган опеки и попечительства привлечены быть не могут.

3. Государственное регулирование деятельности по опеке и попечительству требует учета также такой задачи, как обеспечение достойного уровня жизни подопечных. Речь идет об организации мер, направленных на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица - в жилье, пище, одежде, медицинском уходе и пр. как основы его нормальной жизнедеятельности. По общему правилу опекуны и попечители обеспечивают содержание подопечных за счет самих подопечных, однако большинство недееспособных или не полностью дееспособных лиц не имеют достаточных средств к существованию. В этой связи деятельность органов государственной власти должна быть направлена на выявление потребностей подопечных и обеспечение их удовлетворения. При этом необходимо помнить, что важную роль в обеспечении достойного уровня жизни подопечных могут сыграть различные формы благотворительной деятельности.

В настоящее время специальные виды пособий в связи с пребыванием под опекой или попечительством предусмотрены исключительно для несовершеннолетних подопечных. В соответствии со ст. 148 СК РФ в редакции Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов Федерации, за исключением случаев, если опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в порядке, определенном ч. 1 ст. 13 Закона об опеке. Указанные денежные средства расходуются опекунами или попечителями в порядке, установленном ст. 37 ГК РФ.

Таким образом, дети, находящиеся под опекой или попечительством, а также воспитывающиеся в приемной или патронатной семье, имеют право на вышеназванное пособие.

В иных случаях государственная поддержка лиц, находящихся под опекой или попечительством, может осуществляться на основании Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

4. Обеспечение государственной поддержки исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий - особенно актуальная задача в настоящий период, когда число лиц, нуждающихся в устройстве, значительно превышает число граждан, имеющих возможность осуществлять социальную заботу. Меры государственной поддержки должны быть разнообразны, а выбор конкретной меры по отношению к тому или иному лицу должен носить индивидуальный характер и зависеть от интересов, которые руководят лицом при осуществлении опеки. Безусловно, при безвозмездном осуществлении опеки (попечительства) в большей степени должны применяться положительные правовые последствия как имущественного, так и неимущественного характера. Такое поощрение может иметь и значение стимула для установления опеки (попечительства).

С введением в действие Закона об опеке следует ожидать более активного участия в деятельности по опеке и попечительству со стороны разного рода благотворительных организаций. Этому будет способствовать, в частности, положение ст. 16 Закона об опеке, в соответствии с которой возмездное осуществление опекунами и попечителями своих обязанностей возможно за счет третьих лиц. При наличии волеизъявления соответствующего благотворителя орган опеки и попечительства сможет заключить с опекуном (попечителем) договор об осуществлении опеки или попечительства, выплата вознаграждения по которому производится благотворителем.

Перед государственной властью сейчас особенно остро стоит задача обеспечить исполнение органами опеки и попечительства возложенных на них функций. Думается, что она будет актуальной всегда. Ее исполнение состоит в полноценном финансовом, кадровом и техническом обеспечении деятельности органов опеки и попечительства, на которые Законом об опеке возложен целый ряд новых полномочий.

В то же время задача обеспечения исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий требует также и контроля за деятельностью вышеперечисленных субъектов. Нормы о контроле и надзоре в сфере опеки и попечительства закреплены в гл. 5 комментируемого Закона.

5. Обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности, обозначено в комментируемой статье как пятая задача государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству.

Представляется, что эта задача поставлена на будущее, т.к. ее выполнение состоит во всемерной поддержке не только опекунов, попечителей и органов опеки и попечительства, но и всех иных лиц, органов и организаций, которые своей деятельностью способствуют сокращению числа детей, оставшихся без попечения родителей, а также защите прав и интересов всех категорий подопечных.

Статья 5. Основные принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству

Комментарий к статье 5

1. Комментируемая статья определяет основные принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, фактически представляющие собой принципы законодательства об опеке и попечительстве.

Наиболее важным принципом законодательства об опеке и попечительстве является свободное (добровольное) исполнение обязанностей опекуна или попечителя <1>. Добровольность опеки и попечительства напрямую следует из сущности этой формы социальной заботы о человеке, при которой правоотношение по опеке (попечительству) носит лично-доверительный характер. Ни возмездная, ни безвозмездная опека и попечительство не могут строиться на принуждении опекуна или попечителя, поэтому законодатель прямо закрепляет как добровольность принятия опекунских обязанностей, так и возможность в любое время свободно отказаться от их исполнения.

--------------------------------

<1> С.М. Корнеев отмечал, что отношения опеки и попечительства основаны на "принципе добровольности" (см.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. Т. I. С. 147).

Принцип добровольности теперь напрямую закреплен и в новой редакции п. 2 ст. 39 ГК РФ. До введения в действие Закона об опеке и попечительстве опекуны и попечители могли просить об освобождении их от исполнения своих обязанностей лишь при наличии уважительных причин (болезнь, изменение имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с подопечным и т.п.). В действующей редакции п. 2 ст. 39 ГК РФ ни о каких причинах отказа от опекунских обязанностей не упоминается.

2. Не менее значимым основным началом института опеки и попечительства является принцип подконтрольности деятельности по опеке и попечительству. Поскольку недееспособные и не полностью дееспособные граждане, как правило, сами не в состоянии оценить правомерность или целесообразность тех или иных действий опекунов (попечителей) либо не могут принять меры к защите своих интересов, контроль за деятельностью опекунов и попечителей является одним из важных направлений работы органов опеки и попечительства.

Кроме того, контроль за деятельностью по опеке и попечительству, о котором идет речь в комментируемой статье, включает в себя также и процедуры надзора (контроля) за работой самих органов опеки и попечительства.

Принцип подконтрольности деятельности по опеке и попечительству отразился на содержании норм гл. 5 Закона об опеке, которая носит название "Ответственность опекунов, попечителей и органов опеки и попечительства" и включает в себя положения о порядке осуществления надзора за деятельностью опекунов и попечителей, о порядке предоставления ими отчетов, о контроле за деятельностью органов опеки и попечительства, а также об ответственности в сфере опеки и попечительства.

3. Важное значение имеет и принцип всемерного обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов подопечных. Сам институт опеки и попечительства как одна из форм социальной заботы о личности предназначен для защиты прав и интересов граждан, поэтому все его нормы строятся с учетом этого основополагающего начала. Этому принципу подчинены положения об органах опеки и попечительства, их задачах и полномочиях, нормы, определяющие порядок назначения и отстранения опекунов и попечителей, осуществления ими своих прав и исполнении обязанностей и другие положения законодательства об опеке и попечительстве. Так, например, при назначении подопечному опекуна (попечителя) орган опеки и попечительства в соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона об опеке вправе запретить опекуну (попечителю) совершать определенные действия (например, отчуждать определенное имущество подопечного или изменять его место жительства), а кроме того, вправе обязать опекуна (попечителя) совершать ряд действий (например, проводить регулярное медицинское обследование подопечного и т.п.). Такие требования органа опеки и попечительства могут быть продиктованы исключительно особыми интересами конкретного подопечного и необходимостью их учета при осуществлении опеки (попечительства).

Глава 2. ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА, ИХ ЗАДАЧИ

И ПОЛНОМОЧИЯ

Статья 6. Органы опеки и попечительства

Комментарий к статье 6

1. Комментируемая статья - одна из немногих статей Закона, содержащих в себе нормы публично-правовой природы. Прежде всего в ней определены органы опеки и попечительства как органы исполнительной власти субъекта Федерации. Это положение Закона об опеке совпадает с текстом п. 1 ст. 34 ГК РФ, а также п. 2 ст. 121 СК РФ, в которые соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Названный Федеральный закон передал полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству на уровень государственной власти субъектов Федерации с 1 января 2008 г.

До указанной даты органами опеки и попечительства являлись органы местного самоуправления, несмотря на то что в действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций всегда выполняли задачи общефедерального, государственного масштаба, и прежде всего задачи охраны прав детей, оставшихся без попечения родителей, а также обеспечения выживания иных особых категорий граждан (страдающих психическими расстройствами или иными тяжелыми заболеваниями, затрудняющими самостоятельную защиту своих интересов). Тем самым на органы опеки и попечительства традиционно возлагались функции по реализации права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ), социальных прав человека, а также по реализации принципа государственной защиты детства (ст. 38 Конституции РФ), которые могут быть отнесены к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения (ст. 130 Конституции РФ).

В то же время передача полномочий, связанных с опекой и попечительством, на уровень государственной власти субъектов Федерации не должна означать отдаление органов опеки и попечительства от населения территории и его насущных проблем. Реформа органов опеки и попечительства, проводимая в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" и Законом об опеке и попечительстве, должна завершиться созданием в регионах отлаженной и разветвленной системы указанных органов, создаваемых при необходимости на уровне поселений, муниципальных районов или иных территорий в зависимости от потребностей региона, численности населения, удаленности территорий от центра субъекта Федерации и т.п. В настоящее время большинство организаций, оказывающих социальные услуги населению, а также органов, управляющих такими организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, созданы и функционируют не на уровне муниципалитетов, а на уровне государственной власти субъектов Федерации. Основными преимуществами строящейся системы органов опеки и попечительства как органов государственной власти должны стать их единство и управляемость, позволяющие обеспечить максимально эффективную и оперативную защиту прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан во взаимодействии с организациями и службами социальной защиты населения.

Вместе с тем ответ на вопрос об уровне власти, к которому относятся органы опеки и попечительства, осложнен одним обстоятельством. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внося изменения в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предполагающие передачу полномочий по опеке и попечительству субъектам Федерации, одновременно попытался допустить возможность передачи этих полномочий органам местного самоуправления. Это вытекает из текста ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Для того чтобы исправить возникшие противоречия между гражданским и семейным законодательством, с одной стороны, и законодательством об органах государственной власти субъектов Федерации, с другой стороны, в комментируемую статью Закона об опеке были внесены изменения Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 178-ФЗ.

В соответствии с новой редакцией ст. 6 Закона об опеке в тех муниципальных образованиях, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с названным Законом, полномочия по опеке и попечительству могут быть возложены на органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель решил сделать исключение из общего правила и позволил в некоторых случаях делегировать полномочия по опеке и попечительству на местный уровень.

Поскольку под словами "органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом" следует понимать не что иное, как органы исполнительной власти субъекта Федерации (см. первое предложение ч. 1 ст. 6 Закона об опеке), то указанное делегирование полномочий возможно лишь в тех субъектах Федерации, в которых на момент введения в действие Федерального закона от 18 июля 2009 г. N 178-ФЗ (2 августа 2009 г.) так и не были созданы органы исполнительной власти, занимающиеся опекой и попечительством.

Так, например, в Вологодской области к этому моменту областные органы опеки и попечительства созданы не были. Более того, действовал Закон Вологодской области от 17 декабря 2007 г. N 1720-ОЗ (ред. от 3 июля 2009 г.) "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству", заключавший в себе попытку передать полномочия по опеке и попечительству на муниципальный уровень. Если до 2 августа 2009 г. этот областной Закон противоречил федеральному законодательству, то после указанной даты этого противоречия не стало. Поскольку в Вологодской области органы исполнительной власти субъекта Федерации, ведающие вопросами опеки и попечительства, так и не были созданы, делегирование соответствующих полномочий муниципалитетам фактически было узаконено на федеральном уровне. При этом необходимо иметь в виду, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В то же время, например, в Курганской области соответствующие органы исполнительной власти субъекта Федерации были созданы Законом Курганской области от 1 декабря 2008 г. N 415 "Об опеке и попечительстве на территории Курганской области". В Иркутской области деятельность по опеке и попечительству в области также осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти области <1>.

--------------------------------

<1> См.: Закон Иркутской области от 25 декабря 2007 г. N 143-оз "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Иркутской области"; Постановление правительства Иркутской области от 1 октября 2008 г. N 2-пп "О министерстве социального развития, опеки и попечительства Иркутской области".

Поскольку в указанных и во многих других субъектах Федерации полномочиями по опеке и попечительству был наделен единый на всю территорию орган исполнительной власти, органы опеки и попечительства в таких регионах следует считать созданными. Поэтому в таких регионах передача полномочий по опеке и попечительству на муниципальный уровень невозможна.

2. Впервые в законодательстве прямо предусматривается, что деятельность органов опеки и попечительства как органов исполнительной власти субъектов Федерации будет вестись под контролем и с методическим сопровождением со стороны федеральной исполнительной власти.

Часть 5 комментируемой статьи указывает, что контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству должен осуществлять уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.

В настоящее время этот орган еще не определен соответствующим актом Правительства РФ, однако уже сейчас ясно, что это должен быть один орган исполнительной власти, а не несколько. Компетенция органов опеки и попечительства в соответствии с действующим законодательством широка и разнообразна. Так, например, органы опеки и попечительства не только выявляют недееспособных и не полностью дееспособных лиц, назначают и отстраняют опекунов и попечителей в отношении подопечных, но и обязаны принимать ряд мер по охране имущества безвестно отсутствующих граждан (ст. 43 ГК). В то же время большинство полномочий органов опеки и попечительства должны осуществляться ими одинаково независимо от возраста подопечного или причины назначения над ним опеки (попечительства) - полномочия по охране и управлению имуществом подопечным, по надзору за опекунами (попечителями) и оказанию им необходимой помощи. В этой связи нецелесообразно как создание отдельных органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних и несовершеннолетних лиц, так и наделение разных федеральных органов исполнительной власти полномочиями по контролю и методической поддержке органов опеки и попечительства. Так, например, наделение Министерства образования и науки РФ соответствующими полномочиями в части работы органов опеки и попечительства с несовершеннолетними подопечными, а Министерства здравоохранения и социальной защиты населения РФ такими же полномочиями в части работы с совершеннолетними подопечными, на наш взгляд, было бы нерационально и противоречило бы формулировке ч. 5 комментируемой статьи, которая четко и недвусмысленно устанавливает возложение соответствующих функций на единый федеральный орган исполнительной власти.

3. Комментируемая статья определяет также и нормативную основу деятельности органов опеки и попечительства, которую должны составить законы субъектов Федерации и акты, издаваемые в соответствии с ч. 4 ст. 3 Закона об опеке высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Иными словами, в целях обеспечения деятельности в субъекте Федерации органов опеки и попечительства должна быть прежде всего определена их структура, для чего губернатор или иное высшее должностное лицо субъекта Федерации должен издать указ (постановление) или распоряжение. Поскольку Закон об опеке вступил в силу с 1 сентября 2008 г., акты высших должностных лиц субъектов Федерации должны были быть приняты к указанной дате.

Деятельность органов опеки и попечительства в регионах может быть дополнительно урегулирована также законами субъектов Федерации, которыми в соответствии со ст. ст. 7 и 8 Закона об опеке могут быть предусмотрены дополнительные задачи и полномочия органов опеки и попечительства по сравнению с задачами и полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством.

4. Каждый отдельный орган опеки и попечительства приобретает свой статус на основании устава, положения или иного акта (ч. 2 комментируемой статьи), в котором четко должно быть указано на наличие такого статуса. Так, например, законодательством Республики Адыгея полномочия органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних граждан возложены на территориальные органы исполнительной власти республики, ведающие вопросами социальной защиты. Положения или уставы каждого из этих территориальных органов должны содержать в себе прямое указание на то, что такой орган является органом опеки и попечительства в отношении отдельной категории подопечных.

5. Комментируемая статья, определяя порядок взаимодействия органов опеки и попечительства с органами государственной власти, местного самоуправления, иными организациями и лицами, впервые в истории российского законодательства фактически закрепляет систему организации социальной заботы в отношении недееспособных и не полностью дееспособных граждан. В центре этой системы находятся органы опеки и попечительства как органы государственной власти, наделенные весьма существенными властными полномочиями. Вместе с тем немалая часть их деятельности носит не юридический, а скорее фактический или организационный характер, поэтому Закон об опеке допускает, что работа по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, может вестись органами опеки и попечительства с посторонней помощью. Иными словами, непосредственное предоставление подопечным или опекунам медицинских услуг, консультаций по вопросам социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты и тому подобных видов помощи может быть возложено не на органы опеки и попечительства, а на иные организации или органы в соответствии с действующим законодательством.

По вышеперечисленным направлениям работы необходимую помощь в деятельности органов опеки и попечительства могут и должны оказывать прежде всего иные органы государственной власти, например органы социальной защиты населения, в случаях, когда полномочия по опеке и попечительству возложены не на них. Закон об опеке предусматривает возможность взаимодействия органов опеки и попечительства не только с органами государственной власти субъектов Федерации, но и с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Органы опеки и попечительства могут взаимодействовать также и с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Так, например, в соответствии с законодательством Ленинградской области органами опеки и попечительства являются соответствующие органы исполнительной власти этого субъекта, однако органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов предоставлено право создавать общественные советы по опеке и попечительству (попечительские советы). Такие советы не имеют и не могут иметь полномочия органов опеки и попечительства, однако на них могут быть возложены консультативные, информационные или контрольные функции и задачи.

Закон об опеке допускает также возможность взаимодействия органов опеки и попечительства с различного рода юридическими лицами - образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и общественными организациями.

Помимо организаций, прямо перечисленных в Законе об опеке, к числу организаций, с которыми органы опеки и попечительства осуществляют взаимодействие, следует отнести:

- комплексные центры социального обслуживания населения;

- территориальные центры социальной помощи семье и детям;

- центры социального обслуживания;

- социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;

- центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;

- социальные приюты для детей и подростков;

- центры психолого-педагогической помощи населению;

- центры экстренной психологической помощи по телефону;

- центры (отделения) социальной помощи на дому;

- дома ночного пребывания;

- специальные дома для одиноких престарелых;

- стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками);

- геронтологические центры,

а также иные организации, предоставляющие социальные услуги.

6. Особое внимание уделено в комментируемой статье так называемому делегированию полномочий органов опеки и попечительства разного рода организациям. Термин "делегирование" является условным, не упоминается в законодательстве, в связи с чем его применение в юридическом лексиконе нежелательно.

В некоторых регионах Российской Федерации сложилась практика передачи функционала органов опеки и попечительства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, специализированным учреждениям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Соответствующие законы субъектов Федерации в таких случаях предусматривают возложение на такие учреждения обязанностей органов опеки и попечительства по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, а также по поиску для них принимающей семьи, психологической подготовке семей к принятию детей на воспитание и дальнейшей психологической поддержке таких семей. К сожалению, в большинстве случаев практика передачи обязанностей органов опеки и попечительства отдельным организациям (юридическим лицам) сложилась в результате недостаточного кадрового и финансового обеспечения этих органов.

Идя навстречу пожеланиям субъектов Федерации, федеральный законодатель допустил ограниченную возможность осуществления полномочий органов опеки и попечительства разного рода организациями. Однако, во-первых, это касается весьма узкого круга полномочий:

- по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;

- по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

Таким образом, работа по выявлению как взрослых, так и несовершеннолетних граждан, нуждающихся в опеке или попечительстве, а также по поиску потенциальных опекунов и попечителей может вестись не только органами опеки и попечительства, но и соответствующими юридическими лицами.

Во-вторых, необходимо иметь в виду, что такая работа может вестись юридическими лицами исключительно в тех случаях, которые устанавливаются Правительством РФ. Правительство РФ должно также установить и порядок осуществления некоторых полномочий органов опеки и попечительства юридическими лицами.

К сожалению, в настоящее время утверждены лишь Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <1>. Этот подзаконный акт касается опеки (попечительства) только над несовершеннолетними. Согласно этому акту орган опеки и попечительства может передать некоторые свои полномочия юридическим лицам "в случае отсутствия или недостаточности у органов опеки и попечительства организационных, кадровых, технических и иных возможностей".

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан".

Действующее российское законодательство не предусматривает в принципе возможности прямого осуществления полномочий органов государственной власти юридическими лицами, в связи с чем надо признать, что комментируемая норма является абсолютной новеллой. В то же время такое непосредственное осуществление государственных полномочий со стороны организаций, не входящих в систему органов государственной власти, представляет собой своего рода юридический нонсенс, и если оно и возможно, то исключительно в рамках законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" государственными нуждами субъекта Федерации являются обеспечиваемые за счет средств бюджетов субъекта Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности субъекта Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъекта Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Таким образом, выполнение юридическими лицами (согласно комментируемой статье - образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями) государственных полномочий органов опеки и попечительства возможно лишь при условии соблюдения процедур, установленных указанным Федеральным законом, например проведения торгов в форме конкурса, аукциона.

Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не исключают возможность осуществления таких полномочий на безвозмездной основе. В такого рода случаях не подлежит применению Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Осуществлению полномочий органа опеки и попечительства должно предшествовать заключение безвозмездного договора между таким органом и соответствующей организацией.

Статья 7. Задачи органов опеки и попечительства

Комментарий к статье 7

1. Комментируемая статья определяет основные направления деятельности органов опеки и попечительства. Традиционно эти органы создавались для обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов недееспособных и не полностью дееспособных лиц. Вместе с тем попутно органы опеки и попечительства решают еще целый ряд задач, чрезвычайно важных с точки зрения социальных функций государства.

2. Основными задачами органов опеки и попечительства являются:

- защита прав и законных интересов как недееспособных или не полностью дееспособных граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, так и граждан, над которыми уже установлены опека или попечительство;

- надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также юридических лиц, в которые помещены как под надзор, так и временно недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

- контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом недееспособных и не полностью дееспособных граждан.

3. К числу дополнительных задач органов опеки и попечительства федеральное законодательство, в частности, относит:

- защиту прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних детей как в случаях отсутствия родительского попечения (ст. 121 СК), так и в случаях проживания детей в семьях родителей или усыновителей (ст. 56 СК);

- участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних");

- защиту прав и охраняемых законом интересов граждан, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности (ст. 41 ГК);

- защиту интересов безвестно отсутствующих граждан (ст. 43 ГК).

Иные задачи могут быть поставлены перед органами опеки и попечительства также законами субъектов Российской Федерации.

Статья 8. Полномочия органов опеки и попечительства

Комментарий к статье 8

1. В комментируемой статье перечислены полномочия органов опеки и попечительства, непосредственно связанные с опекой и попечительством как формами индивидуального устройства граждан, а также иные дополнительные полномочия.

В различных федеральных законах, а также в иных нормативных правовых актах и ранее, до принятия Закона об опеке, упоминался ряд полномочий органов опеки и попечительства, таких как:

- выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;

- обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности;

- установление опеки или попечительства;

- осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

- освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей;

- выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных;

- заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных в соответствии со ст. 38 ГК РФ;

- выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных в соответствии со ст. 36 ГК РФ.

2. Вместе с тем Закон об опеке не только повторил вслед за ранее принятыми нормативными правовыми актами основные полномочия органов опеки и попечительства, но и закрепил новые.

Так, впервые в настоящем Законе указывается, что орган опеки и попечительства должен представлять законные интересы несовершеннолетних и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Федерации или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных. Подобная норма содержится в п. 2 ст. 64 СК РФ, однако относится исключительно к защите прав и интересов несовершеннолетних. Таким образом, в случаях осуществления опекуном недееспособного гражданина своих прав в противоречии с интересами подопечного, в том числе при бездействии опекуна или, напротив, при нарушении опекуном законодательства, орган опеки и попечительства обязан заместить опекуна и принять меры по защите прав и интересов подопечного.

Абсолютной новеллой является указание Закона об опеке на то, что органы опеки и попечительства обязаны заниматься подбором, учетом и подготовкой граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах. Порядок осуществления указанного полномочия применительно к опеке (попечительству) над несовершеннолетними определило Правительство РФ в Постановлении от 18 мая 2009 г. N 423. Напомним, что в соответствии со ст. 6 Закона об опеке часть этой деятельности - подбор и подготовку граждан - могут вести юридические лица (организации). Учет кандидатов в опекуны <1> организации вести не могут.

--------------------------------

<1> Отметим, что Закон об опеке не использует термин "кандидат в опекуны". В настоящем комментарии этот термин используется как условный, обозначающий лицо, выразившее в той или иной форме желание стать опекуном или попечителем как конкретного подопечного, так и, возможно, любого из недееспособных или не полностью дееспособных лиц.

Цель подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, состоит в формировании у органов опеки и попечительства своеобразных "банков данных" о таких гражданах и обеспечении оперативной (своевременной) передачи недееспособных или не полностью дееспособных граждан под опеку и попечительство подготовленных кандидатов в опекуны. Подготовка кандидатов в опекуны должна состоять в предоставлении этим лицам информации о законодательстве об опеке и попечительстве, психологической помощи, а также сведений о порядке обеспечения подопечных лечением и уходом, исполнении обязанностей по защите их прав и интересов.

В соответствии с Правилами подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах, орган опеки и попечительства через средства массовой информации должен информировать граждан, проживающих на территории субъекта Федерации, о возможности стать опекунами и вести прием таких граждан, фиксируя данные о них в журнале учета.

И наконец, одним из наиболее важных нововведений Закона об опеке в части полномочий органов опеки и попечительства является норма о том, что на эти органы возлагается обязанность оказывать содействие опекунам и попечителям, а также проверять условия жизни подопечных, соблюдение опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечение сохранности их имущества.

Иными словами, Закон об опеке четко закрепляет обязанности органов опеки и попечительства не только по назначению опекунов и попечителей, но и по дальнейшему "сопровождению" подопечного и опекуна (попечителя).

Так называемое сопровождение состоит прежде всего в оказании опекунам и попечителям помощи, содействия. По обращениям опекунов и попечителей орган опеки и попечительства обязан оказывать опекунам информационную и юридическую поддержку, разъяснять им порядок получения различных видов пособий и льгот, обращаться от своего имени к органам государственной власти и местного самоуправления в защиту прав и интересов опекунов (попечителей) и их подопечных.

В ряде регионов в ходе работы по развитию семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, был накоплен опыт так называемого психолого-педагогического сопровождения опекунских (приемных, патронатных) семей, которое сводится к регулярной психологической поддержке и консультированию лиц, замещающих родителей, а также самих детей, переданных в такие семьи. Этот положительный опыт должен теперь распространиться на все виды опеки и попечительства как над детьми, так и над взрослыми, поскольку комментируемая статья возлагает на органы опеки и попечительства соответствующее полномочие по оказанию содействия опекунам и попечителям вне зависимости от категорий подопечных. Это полномочие должно осуществляться и в случаях установления опеки и попечительства по договору (ст. 14 Закона об опеке).

Кроме того, впервые очень четко в законодательстве закреплено положение о необходимости контроля со стороны органа опеки и попечительства за соблюдением опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечением сохранности их имущества, а также исполнением опекунами и попечителями индивидуальных требований, связанных с личностью подопечного (ч. 4 ст. 15 Закона об опеке).

Перечисленные виды контроля за опекунами и попечителями осуществляются в порядке и сроки, определяемые Правительством РФ (ст. 24 Закона об опеке).

3. Помимо названных в комментируемой статье полномочий федеральными законами и законами субъектов Федерации могут быть предусмотрены иные полномочия органов опеки и попечительства. Такие полномочия определены, например, п. 4 ст. 292, п. 4 ст. 1157, п. 2 ст. 1171 ГК РФ; ст. ст. 28, 48, 54, 56, 58, 59, 62, 64, 67, 70, 73, 75, 77 - 80 и целым рядом других статей СК РФ; ст. ст. 23, 28, 41 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", а также нормами иных федеральных законов.

4. В соответствии с общепринятым порядком деятельности органов государственной власти Закон об опеке устанавливает правило о том, что органы опеки и попечительства издают акты по вопросам, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства. Указанные акты могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке.

Таким образом, любые решение, рекомендация, согласие или отказ в выдаче согласия должны быть оформлены органом опеки и попечительства в письменном виде и облечены в форму индивидуального акта. Лица, считающие, что таким актом их права или интересы (либо права и интересы их подопечных) нарушены, вправе обратиться в суд с заявлением по правилам об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего (гл. 25 ГПК РФ).

Статья 9. Обязанности органа опеки и попечительства при перемене места жительства подопечного

Комментарий к статье 9

1. Длительное время до принятия Закона об опеке вызывал разногласия вопрос о компетенции того или иного органа опеки и попечительства в отношении физического лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства. Такое физическое лицо может проживать на территории, подведомственной органу опеки и попечительства, но может в силу ряда причин оказаться там случайно (как это бывает с детьми, оставшимися без попечения родителей).

Проблема компетенции органов опеки и попечительства в отношении как взрослых, так и несовершеннолетних подопечных снята комментируемой статьей, в которой напрямую указано, что полномочия органа опеки и попечительства в отношении подопечного возлагаются на орган опеки и попечительства, который установил опеку или попечительство в соответствии со ст. 35 ГК РФ. Аналогичное правило закреплено и в новой редакции ст. 34 ГК РФ.

Таким образом, первым органом опеки и попечительства, который несет ответственность за подопечного, является орган опеки и попечительства по его месту жительства либо по месту жительства опекуна (попечителя). Как указывается в ч. 2 ст. 11 Закона об опеке, при наличии заслуживающих внимания обстоятельств опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна (попечителя). К таким заслуживающим внимание обстоятельствам могут быть отнесены: отсутствие необходимости для подопечного в постоянной заботе и надзоре со стороны попечителя (например, в отношении лиц, ограниченных в дееспособности) либо если опекун (попечитель) уже привез к себе нуждающегося в помощи гражданина и др.

Вместе с тем необходимо помнить, что в соответствии со ст. 122 СК РФ компетентным органом опеки и попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного является орган по месту фактического выявления ребенка. На основании п. 3 Правил ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием орган опеки и попечительства в трехдневный срок со дня получения сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обязан провести обследование условий жизни этого ребенка и, установив факт отсутствия попечения родителей, зарегистрировать данные о нем в журнале первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей. Орган, зарегистрировавший данные о ребенке, и выполняет функции органа опеки и попечительства по отношению к нему. При открытии личного дела в отношении такого несовершеннолетнего подопечного органу опеки и попечительства необходимо внести в материалы такого дела сведения о выявлении ребенка, постановке его на первичный учет и о дальнейшей передаче сведений о ребенке в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, при передаче личного дела ребенка в другой орган опеки и попечительства сведения о дате и обстоятельствах выявления ребенка будут достоверно этому органу известны.

2. В соответствии со ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов. Таким образом, по общему правилу место жительства подопечного и законного представителя (по крайней мере опекунов и недееспособных, несовершеннолетних в возрасте до 14 лет) должно совпадать и, соответственно, определять тот орган опеки и попечительства, который осуществляет полномочия в отношении лица, не обладающего полной дееспособностью. В тех случаях, когда лицу, не обладающему полной дееспособностью, еще не назначен опекун или попечитель, полномочия возлагаются на орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного.

Вместе с тем возможны ситуации, в которых будущий опекун до назначения проживает не в месте жительства подопечного. В таких случаях необходимо учитывать, что сведения о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника данного жилого помещения, находящихся под опекой или попечительством, либо о несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, вносятся в Единый государственный реестр прав. В соответствии с п. 4 ст. 28 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" вышеназванные сведения направляются органом опеки и попечительства в орган государственной регистрации в трехдневный срок со дня установления опеки или попечительства либо со дня, когда органу опеки и попечительства стало известно об отсутствии родительского попечения. Копия вступившего в законную силу решения суда, которым гражданин ограничен в дееспособности или признан недееспособным, подлежит в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в орган по государственной регистрации <1>. Согласно п. 4 ст. 292 ГК РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2007. С. 376.

3. Новеллой является и правило о смене компетенции органов опеки и попечительства в отношении подопечных.

В случаях, когда в соответствии с законом место жительства подопечного правомерно изменено, полномочия органа опеки и попечительства по новому месту жительства подопечного возлагаются на данный орган опеки и попечительства со дня получения личного дела подопечного. Момент смены органа, который компетентен в отношении подопечного, имеет значение для установления не только полномочий, но и ответственности органов опеки и попечительства, в том числе в соответствии со ст. 28 настоящего Закона (см. комментарий к ст. 28).

В свою очередь, личное дело подопечного должно быть направлено органом опеки и попечительства, установившим опеку или попечительство, в течение трех дней со дня получения от опекуна или попечителя извещения о перемене места жительства подопечного в орган опеки и попечительства по его новому месту жительства.

В соответствии со ст. 25 Закона об опеке более подробные нормы, содержащие правила ведения личных дел подопечных, должны быть установлены Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан".

При применении указанных Правил следует иметь в виду, что согласно ч. 4 ст. 15 настоящего Закона в некоторых случаях изменение места жительства подопечного недопустимо, в частности, в интересах подопечного орган опеки и попечительства в акте о назначении опекуна или попечителя либо в договоре об осуществлении опеки или попечительства может указать отдельные действия, которые опекун или попечитель совершать не вправе, в том числе может запретить опекуну или попечителю изменять место жительства подопечного. На опекунов или попечителей возлагается обязанность извещать органы опеки и попечительства о перемене места жительства подопечных не позднее дня, следующего за днем выбытия подопечных с прежнего места жительства.

При временном отсутствии подопечного в месте жительства (т.е. без изменения места жительства), в частности в связи с учебой или пребыванием в медицинской организации, пребыванием в местах отбывания наказания, не прекращаются осуществление прав и исполнение обязанностей опекуна или попечителя в отношении подопечного и у органов опеки и попечительства не возникает обязанность по направлению дела подопечного в соответствующий орган по месту нахождения последнего (см. также комментарий к ст. 15 Закона).

Глава 3. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОПЕКУНОВ И ПОПЕЧИТЕЛЕЙ

Статья 10. Порядок определения лиц, имеющих право быть опекунами или попечителями

Комментарий к статье 10

1. Опекуном или попечителем может стать физическое лицо, отвечающее целому ряду требований.

Обязательными для всех случаев назначения опеки и попечительства требованиями к кандидатуре опекуна или попечителя являются:

1) совершеннолетие лица, т.е. достижение им 18 лет;

2) полная гражданская дееспособность лица, т.е. отсутствие вступивших в силу решений суда о признании гражданина недееспособным в порядке ст. 29 ГК РФ или об ограничении дееспособности гражданина в порядке ст. 30 ГК РФ;

3) отсутствие в отношении кандидата вступившего в законную силу решения суда о лишении его родительских прав (вне зависимости от времени его вынесения);

4) отсутствие у кандидата на момент установления опеки или попечительства судимости за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан. Это требование впервые введено в законодательство и сводится к недопустимости назначения опекуном или попечителем как совершеннолетних, так и несовершеннолетних подопечных тех граждан, в отношении которых не снята или не погашена судимость за одно из преступлений, ответственность за которые предусмотрена гл. 16 УК РФ.

Данные условия должны быть соблюдены все одновременно. Это означает, например, что не может быть назначено опекуном или попечителем лицо хотя и дееспособное (в силу вступления в брак или эмансипации), но несовершеннолетнее.

Факультативными (необязательными, рекомендательными) условиями для назначения лица опекуном (попечителем) ст. 35 ГК РФ называет:

1) его нравственные и иные личные качества. Закон не уточняет, какие именно качества имеются в виду, и орган опеки и попечительства должен руководствоваться общепринятыми нормами морали. Назначение опекуном или попечителем нежелательно в отношении лиц, злоупотребляющих спиртными напитками и наркотическими средствами; в отношении лиц, не работающих и не имеющих постоянного источника доходов, и т.п.;

2) способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, под которой следует понимать состояние здоровья и возраст лица, позволяющие полноценно совершать как фактические, так и юридические действия в пользу подопечного. Вместе с тем гражданское законодательство не определяет, в каких конкретно случаях состояние здоровья или возраст могут помешать кандидату в опекуны (попечители) исполнять опекунские обязанности, поэтому в каждом случае орган опеки и попечительства должен решать этот вопрос исходя из конкретных обстоятельств;

3) отношения, существующие между кандидатом и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве. Это могут быть отношения родства (тетя - племянник, бабушка - внук, брат - сестра и пр.), свойства (сноха - свекровь), бывшего свойства (бывшая мачеха - бывший пасынок) и др.

Впервые в законодательстве установлен приоритет родственных связей в целях подбора опекуна (попечителя). Поскольку обязанности опекунов и попечителей исполняются безвозмездно, то, скорее всего, согласие взять их на себя изъявит то лицо, которому в силу родства судьба подопечного небезразлична. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи бабушки и дедушки, родители, супруги, совершеннолетние дети, совершеннолетние внуки, братья и сестры совершеннолетнего подопечного, а также бабушки и дедушки, совершеннолетние братья и сестры несовершеннолетнего подопечного имеют преимущественное право быть его опекунами или попечителями перед всеми другими лицами.

Отсутствие каких бы то ни было взаимоотношений между будущим опекуном (попечителем) и подопечным должно быть принято органом опеки и попечительства во внимание, однако назначению кандидата это не препятствует;

4) и наконец, такое факультативное обстоятельство, как желание самого подопечного видеть в качестве своего опекуна или попечителя определенное лицо.

Учет желания производится органом опеки и попечительства, если подопечный в состоянии такое желание выразить. В соответствии с п. 4 ст. 145 СК РФ (в новой редакции) устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекуна ребенку, достигшему возраста 10 лет, осуществляется с его согласия.

Перечисленные четыре условия, в сущности, не являются запретами на установление опеки и попечительства. Поэтому назначение опекунов (попечителей) должно производиться с учетом конкретных обстоятельств, а главное - исходя из интересов подопечного лица.

Специальные требования помимо вышеуказанных предъявляет Семейный кодекс РФ к кандидатуре опекуна (попечителя), назначаемого несовершеннолетним лицам.

Статья 146 СК РФ добавляет несколько запретов на назначение опекуна (попечителя). Такими лицами не могут быть:

- лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией. Наличие этих заболеваний может быть подтверждено лишь справкой из медицинского учреждения или заключением врачебной комиссии;

- лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей). Отстранение, как и назначение, производится вынесением органом опеки и попечительства соответствующего акта (как правило, постановления);

- лица, ограниченные в родительских правах. Ограничение в родительских правах считается состоявшимся при вступлении в законную силу решения суда;

- бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине. В данном случае доказательством может служить лишь вступившее в силу решение суда, в мотивировочной части которого указаны причины отмены усыновления;

- лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка. В настоящее время действует утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. N 542 Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью <1>. К таким заболеваниям отнесены: туберкулез (активный и хронический) всех форм локализации у больных I, II, V групп диспансерного учета; заболевания внутренних органов, нервной системы, опорно-двигательного аппарата в стадии декомпенсации; злокачественные онкологические заболевания всех локализаций; наркомания, токсикомания, алкоголизм; инфекционные заболевания до снятия с диспансерного учета; психические заболевания, при которых больные признаны в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными; все заболевания и травмы, приведшие к инвалидности I и II групп, исключающие трудоспособность. Существует и специальный порядок прохождения освидетельствования <2>, при котором пригодность кандидата сообщается учреждением здравоохранения непосредственно органу опеки и попечительства.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 1 мая 1996 г. N 542 "Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью" // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2304.

<2> Приказ Минздрава России от 10 сентября 1996 г. N 332 "О порядке медицинского освидетельствования граждан, желающих стать усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными родителями" (зарегистрирован в Минюсте России 2 октября 1996 г. N 1171) // Российские вести. 17.10.1996. N 197.

И наконец, последнее условие, выдвигаемое законом при назначении опекуна (попечителя) несовершеннолетнему. Оно носит рекомендательный характер и состоит в учете (по возможности) отношения к ребенку членов семьи опекуна (попечителя). Для того чтобы это требование исполнить, необходимо выявить наличие у кандидата членов семьи и выяснить их мнение о возможности проживания ребенка с ними. Как правило, это требование соблюдается при предоставлении членами семьи письменного подтверждения об отсутствии у них возражений против назначения опеки или попечительства.

2. Комментируемая статья носит название "Порядок определения лиц, имеющих право быть опекунами или попечителями", в связи с чем содержит в себе правила, непосредственно регулирующие процедуру выбора указанных лиц.

Часть 2 этой статьи определяет сведения, предоставляемые лицом, выразившим желание стать опекуном или попечителем, - "только та информация о гражданине, которая позволит установить его способность исполнять обязанности опекуна или попечителя". Речь идет об ограниченном перечне сведений, подтверждающих опекунскую правоспособность в соответствии с условиями, перечисленными в предыдущем пункте настоящего комментария. Предполагалось, что Правительство РФ определит закрытым списком перечень документов, представляемых гражданином, подавшим заявление о назначении его опекуном или попечителем, а также сроки представления таких документов. Императивный характер таких норм позволил бы оградить физическое лицо, обратившееся с заявлением о назначении его опекуном, от неправомерных и подчас излишних требований со стороны органа опеки и попечительства.

К сожалению, федеральная исполнительная власть избрала другой путь решения указанного вопроса. Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 был утвержден перечень документов, представляемых гражданином, подавшим заявление о назначении его опекуном или попечителем над несовершеннолетним подопечным <1>. Аналогичный перечень, необходимый в случае установления опеки или попечительства над совершеннолетним подопечным, не утвержден.

--------------------------------

<1> Более подробно об этом перечне см.: комментарий к гл. 20 СК РФ.

Закон об опеке не исключает того, что функцию сбора необходимых документов возьмет на себя сам орган опеки и попечительства. Во всяком случае, комментируемая статья предоставляет этому органу право запрашивать информацию о заявителе в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских и иных организациях.

Важной гарантией прав и охраняемых законом интересов граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, является положение п. 4 ст. 10 Закона об опеке, в соответствии с которым сведения о личности предполагаемого опекуна или попечителя, полученные органом опеки и попечительства, относятся в соответствии с законодательством Российской Федерации в области персональных данных к персональным данным граждан (физических лиц).

Впервые в законодательстве прямо установлено, что документы или копии документов и иная необходимая для установления опеки или попечительства информация предоставляются по требованию органов опеки и попечительства безвозмездно. Это одно из направлений совершенствования законодательства об опеке и попечительстве, нацеленное на снятие излишних фактических и юридических препятствий к передаче граждан под опеку (попечительство).

3. Комментируемая статья очерчивает круг ситуаций, в которых обязательство по осуществлению опеки или попечительства может быть со множественностью лиц, закрепляя при этом общее правило: "У каждого гражданина, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, может быть один опекун или попечитель, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. Одно и то же лицо, как правило, может быть опекуном или попечителем только одного гражданина". Тем не менее, разумеется, в интересах подопечных от этого правила могут быть сделаны отступления.

Во-первых, речь идет о тех ситуациях, когда орган опеки и попечительства исходя из интересов лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, назначает ему нескольких опекунов ("соопекунов") или попечителей. Такое возможно прежде всего при устройстве ребенка, оставшегося без попечения родителей, в приемную или патронатную семью. Закон об опеке предполагает, что в таком случае опекунами или попечителями ребенка станут оба супруга (приемные или патронатные родители), в отношении которых будет вынесен акт о назначении их опекунами одного и того же ребенка (детей).

Однако не исключено, что совершеннолетнему подопечному тоже могут быть назначены соопекуны. Во всяком случае, такая возможность допускалась дореволюционным российским правом, а также допускается большинством современных правопорядков <1>. Поэтому, например, вполне допустимо, что опекунами гражданина, признанного недееспособным, одновременно будут назначены его мать и его супруга.

--------------------------------

<1> О множественности опекунов см.: Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2004. С. 150 - 151.

Исполнение обязанностей при множественности опекунов (попечителей) подчиняется специальным правилам. Не могут быть изменены соглашением сторон обязанности по представительству и защите подопечного. Представительство и защита прав и законных интересов подопечного осуществляются одновременно всеми опекунами или попечителями, а в случае, если ведение дел подопечного поручается опекунами или попечителями одному из них, это лицо должно иметь доверенности от остальных опекунов или попечителей. Таким образом, например, приемные родители ребенка (супруги) должны будут одновременно подписывать необходимые документы и совершать юридически значимые действия от имени ребенка. Однако, если для участия в судебном заседании прибудет только один приемный родитель, ему необходимо будет представить суду доверенность от второго родителя.

В то же время иные обязанности опекунов (попечителей), не относящиеся к представительству и защите прав подопечных, могут быть разделены между опекунами (попечителями). В комментируемой статье к таким обязанностям отнесены обязанности по обеспечению подопечного уходом и содействию в своевременном получении им медицинской помощи, а в отношении несовершеннолетнего подопечного также обязанности по его обучению и воспитанию.

Узнать, кто именно из опекунов (попечителей) отвечает за уход, содержание или медицинскую помощь подопечному, можно из акта органа опеки и попечительства об их назначении либо из текста договора об осуществлении опеки или попечительства (ст. 14 Закона об опеке). Таким образом, каждый из опекунов (попечителей) будет нести ответственность за действия или бездействие в порученной ему области.

Если же обязанности между опекунами (попечителями) не распределены, то в соответствии с законом они несут солидарную ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение (ст. 322 ГК).

Во-вторых, не исключаются ситуации, когда один и тот же опекун (попечитель) будет назначен разным подопечным. Прежде всего законодатель упоминает о несовершеннолетних братьях и сестрах, передача которых под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, когда такая передача отвечает интересам этих детей.

Однако не исключаются и иные ситуации, например установление опеки или попечительства одним и тем же лицом в отношении граждан, не связанных между собой родством, в случаях, когда никто больше не изъявил желания принять этих лиц под опеку (попечительство). Именно по такому принципу, к сожалению, складываются в настоящее время многодетные приемные семьи, в которых в соответствии с Правилами создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье <1> должно воспитываться не более восьми детей, но в действительности бывает и до 15.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан".

Назначая одного и того же гражданина опекуном или попечителем следующего подопечного, орган опеки и попечительства обязан указать в соответствующем акте причины такого назначения.

При множественности подопечных не исключены ситуации, в которых между интересами таких лиц возникнут противоречия. Так, например, опекун может оказаться законным представителем обоих подопечных в одном и том же судебном разбирательстве. В таком случае орган опеки и попечительства обязан назначить каждому из подопечных временного представителя для разрешения возникших противоречий.

Статья 11. Назначение опекунов и попечителей

Комментарий к статье 11

1. Комментируемая статья прежде всего определяет основания для установления опеки или попечительства.

В соответствии со ст. ст. 32 - 33 ГК РФ опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства; попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.

При этом опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются лишь в случаях отсутствия родительского попечения над ними (п. 3 ст. 31 ГК). Вместе с тем комментируемая статья Закона об опеке содержит отсылку к специальным нормам СК РФ, в соответствии с которыми ребенку несовершеннолетних родителей, не достигших возраста 16 лет, может быть назначен опекун, который будет осуществлять его воспитание совместно с несовершеннолетними родителями ребенка (ст. 62 СК).

2. Процедура назначения опеки или попечительства над недееспособным или не полностью дееспособным гражданином начинается с момента, когда указанному органу стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над таким лицом. Закон предоставляет органу опеки и попечительства месячный срок для поиска опекуна или попечителя. Если в течение этого месяца опекун или попечитель так и не будет назначен, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства по месту выявления недееспособного или не полностью дееспособного лица. При этом в случае, если был выявлен несовершеннолетний, оставшийся без попечения родителей, то обязанности опекуна или попечителя в соответствии со ст. 123 СК РФ исполняет орган опеки и попечительства со дня выявления факта отсутствия родительского попечения над несовершеннолетним.

Законодатель не случайно установил предельный срок, в течение которого недееспособному или не полностью дееспособному лицу должен быть назначен опекун (попечитель) либо это лицо может быть передано под надзор образовательной организации, медицинской организации, организации, оказывающей социальные услуги, или иной организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный личности подопечного или его имуществу вследствие неисполнения или несвоевременного исполнения органом опеки и попечительства обязанности по назначению опекуна или попечителя. В соответствии со ст. 1069 ГК РФ в таких случаях вред возмещается за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Исполняя обязанности опекуна или попечителя над ребенком, оставшимся без попечения родителей, с момента выявления такого ребенка и до момента его устройства в одной из предусмотренных законодательством форм, орган опеки и попечительства несет также ответственность за вред, причиненный несовершеннолетним (ст. ст. 1073 и 1074 ГК). Таким же образом орган опеки и попечительства отвечает за вред, причиненный недееспособным гражданином по истечении месяца с момента его выявления в течение периода, когда опекун этому лицу не был назначен (ст. 1076 ГК).

Если кандидатура опекуна или попечителя подобрана, то необходимо установить волеизъявление такого лица. Как указывается в ч. 2 комментируемой статьи, опекун или попечитель назначается с их согласия или по их заявлению в письменной форме. Таким образом, в соответствии с Законом об опеке инициатива в назначении опекуна или попечителя может исходить как от органа опеки и попечительства, так и от кандидата в опекуны (попечители).

Важное значение при этом имеют процедуры подбора и учета граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями. В соответствии со ст. 8 Закона об опеке порядок подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, частично определен Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Правила подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах (утв. Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан").

По-прежнему не установлен порядок подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних подопечных.

Возложение на органы опеки и попечительства таких обязанностей будет способствовать более активной и инициативной деятельности этих органов, которые, к сожалению, сейчас зачастую работают лишь с теми кандидатами в опекуны (попечители), которые обратились к ним сами.

3. Юридическим фактом, непосредственно порождающим отношения опеки или попечительства, выступает акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя. Новеллой является прямое указание Закона об опеке на то, что в акте о назначении опекуна или попечителя может быть назван срок действия полномочий опекуна или попечителя. Так, в случаях, когда опека над ребенком устанавливается по заявлению родителя ребенка на период, когда в связи с длительной командировкой он не сможет исполнять свои родительские обязанности (ст. 13 Закона об опеке), в акте о назначении может быть указано, что опека устанавливается, например, сроком на два месяца или на период до возвращения родителя к месту жительства. В соответствии со ст. 29 Закона об опеке истечение срока действия акта о назначении опекуна или попечителя послужит автоматическим основанием прекращения опеки или попечительства.

Акт о назначении опекуна или попечителя может содержать в себе и иные условия. Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 10 Закона об опеке в нем могут быть распределены обязанности опекунов (попечителей) при назначении одному подопечному нескольких опекунов (попечителей). В случаях, предусмотренных ст. 14 Закона, в акте о назначении может быть указано, что опекун (попечитель) исполняет свои обязанности возмездно.

Наиболее важным с точки зрения дальнейшего развития различных видов опеки и попечительства является указание в ч. 4 ст. 15 Закона об опеке на то, что в акте о назначении могут быть указаны отдельные действия, которые опекун или попечитель совершать не вправе или, напротив, обязан. В качестве примеров таких требований законодатель приводит:

- запрет опекуну или попечителю изменять место жительства подопечного (например, в случаях, когда место жительства приближено к месту получения медицинской помощи и т.п.);

- установление в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного обязательных требований к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна или попечителя (так называемые индивидуальные требования). Такие требования могут, в частности, определять конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного (например, распорядок дня, периодичность психологического обследования, график занятий спортом или посещения медицинского учреждения и т.п.).

Возможность органа опеки и попечительства уже при назначении опекуна (попечителя) определить условия попечения будет способствовать прежде всего учету интересов каждого конкретного подопечного, т.е. индивидуализации опеки и попечительства.

Важно отметить, что акт органа опеки и попечительства о назначении или об отказе в назначении опекуна или попечителя может быть оспорен заинтересованными лицами в судебном порядке. В настоящее время учащаются случаи, когда на опеку или попечительство над одним и тем же подопечным претендуют одновременно два или три гражданина (как правило, родственники подопечного различных степеней родства). Органу опеки и попечительства в таких ситуациях следует, исходя из интересов подопечного, либо выбрать только одного опекуна, либо назначить опекунами всех обратившихся, если такое назначение не будет противоречить законодательству или интересам подопечного. Однако и то и другое решение, облеченное в форму акта о назначении, может быть оспорено в суде.

4. Поскольку опекуном или попечителем может быть исключительно физическое лицо, комментируемая статья разграничивает случаи установления опеки (попечительства) и передачи гражданина в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Во-первых, недееспособные или не полностью дееспособные граждане могут быть помещены под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В таких случаях опекуны или попечители гражданам не назначаются, а исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации.

Термин "помещение под надзор" в Законе об опеке используется исключительно для целей законодательства об опеке и попечительстве и означает возложение на вышеперечисленные организации функций по представительству и защите прав и интересов подопечных, по обеспечению их уходом и лечением (в отношении несовершеннолетних - и по воспитанию), а также в возложении на эти организации ответственности за вред, причиненный подопечным, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (см. ст. ст. 1073, 1074, 1076 ГК).

Во-вторых, подопечный может пребывать в образовательной организации, медицинской организации, организации, оказывающей социальные услуги, или иной организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, временно. Такое пребывание может быть обусловлено необходимостью пройти курс лечения или диагностики, психологической поддержки, реабилитации и т.п. Так, например, несовершеннолетний подопечный может провести некоторое время (два месяца, семестр, учебный год) в образовательной организации (летнем обучающем лагере, училище, техникуме и пр.). Менять опекуна или попечителя подопечному в таких случаях нет никакой необходимости. На организацию, в которой оказался подопечный, не возлагается исполнение опекунских обязанностей, напротив, эти обязанности сохраняются за назначенным опекуном (попечителем), который обязан контролировать условия пребывания подопечного и защищать его права и интересы. Указанное правило о сохранении статуса за назначенным опекуном или попечителем применяется в том числе в случаях, когда опекун или попечитель по уважительным причинам не может исполнять свои обязанности в отношении подопечного, например находится на излечении в медицинской организации. Подопечный может быть временно помещен в одно из социальных учреждений в целях обеспечения его временного проживания.

Аналогичные нормы, разграничивающие передачу подопечных под надзор организаций и временное пребывание подопечных в организациях, содержатся в нововведенной в Семейный кодекс РФ ст. 155.1.

Статья 12. Предварительные опека и попечительство

Комментарий к статье 12

1. Комментируемая статья сама по себе является абсолютной новеллой. Этой статьей впервые в отечественное законодательство введен институт предварительной опеки, подразумевающий экстренное назначение опекуна в случаях, когда того требуют интересы подопечного.

Этот субинститут построен на особом доверии, которое орган опеки и попечительства оказывает лицу, выразившему желание принять под опеку или попечительство недееспособное или не полностью дееспособное лицо. Смысл терминов "предварительная опека" и "предварительное попечительство" сводится к тому, что кандидату в опекуны или попечители достаточно лишь предъявить документ, удостоверяющий личность, а органу опеки и попечительства достаточно обследовать условия жизни кандидата. Проведение довольно длительной процедуры предварительной проверки сведений о личности опекуна или попечителя в соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 10 комментируемого Закона при этом не требуется.

Таким образом, при установлении предварительной опеки или попечительства необходима проверка лишь следующих условий: совершеннолетие кандидата в опекуны, его гражданская дееспособность, необходимость и целесообразность немедленного назначения опекуна или попечителя нуждающемуся в том гражданину.

В качестве причин, которые могут побудить орган опеки и попечительства не проводить в полном объеме проверку сведений о личности гражданина, выразившего желание стать опекуном (попечителем), могут выступать следующие:

- нецелесообразность помещения подопечного в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, обусловленная, например, состоянием его психического здоровья;

- необходимость немедленного устройства недееспособного или не полностью дееспособного лица и отсутствие при этом свободных мест в тех или иных медицинских организациях, организациях, оказывающих социальные услуги, или иных организациях;

- наличие родственных или иных близких связей между этим лицом и подопечным;

- отобрание ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, на основании ст. 77 СК РФ и нецелесообразность помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Перечисленные, а также иные возможные причины, вместе или по отдельности послужившие основанием для принятия решения о немедленном назначении опекуна или попечителя (о предварительных опеке или попечительстве), должны быть обязательно указаны в акте о предварительных опеке или попечительстве, который, как и иные акты органа опеки и попечительства, может быть оспорен заинтересованными лицами (например, родственниками подопечного) в судебном порядке.

2. Права и обязанности временно назначенного опекуна или попечителя при предварительной опеке несколько отличаются от прав и обязанностей обычных опекунов или попечителей (см. комментарий к ст. 15 Закона). При предварительной опеке временно назначенный опекун не вправе распоряжаться имуществом подопечного от его имени, а при предварительном попечительстве временно назначенный попечитель не вправе давать согласие на совершение подопечным сделок по распоряжению своим имуществом. Иные права и обязанности (заботиться о содержании своих подопечных, об обеспечении их уходом и лечением, защищать их права и интересы) на таких опекунов и попечителей возложены законом.

3. Предварительные опека или попечительство автоматически превращаются в обычную опеку или попечительство в случае, если орган опеки и попечительства назначил в установленный срок в общем порядке опекуном или попечителем лицо, исполнявшее обязанности в силу предварительных опеки или попечительства. Иными словами, для трансформации предварительной опеки в обычную необходимы сбор и предоставление сведений о личности опекуна в общем порядке (ст. 10 Закона об опеке), а также вынесение акта органа опеки и попечительства о назначении ранее назначенного временного опекуна постоянным опекуном (или опекуном на срок - в соответствии с ч. 6 ст. 11 комментируемого Закона). При этом права и обязанности опекуна или попечителя будут считаться возникшими на прошлое время - с момента принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя.

4. Основаниями прекращения предварительной опеки или попечительства являются:

- установление органом опеки и попечительства обстоятельств, препятствующих назначению этого гражданина опекуном или попечителем в общем порядке (например, получение сведений о лишении этого гражданина родительских прав или о наличии у него судимости за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан), и вынесение акта об отказе в назначении ранее назначенного временного опекуна (попечителя) постоянным опекуном (попечителем);

- нецелесообразность перехода предварительной опеки (попечительства) в постоянную опеку (попечительство), обусловленная интересами подопечного. Так, например, ребенку, оставшемуся без попечения родителей, мог быть назначен предварительным опекуном совершенно посторонний гражданин. Если спустя некоторое время о происшедшем стало известно родственникам ребенка и последние изъявили желание стать его опекунами, сохранение опеки со стороны временно назначенного постороннего лица может быть нецелесообразно. В любом случае этот вопрос должен решаться исходя из интересов ребенка и с учетом его мнения (ст. 57 СК). Предварительные опека или попечительство прекращаются в такой ситуации актом о назначении нового опекуна или попечителя или, что не исключено, актом о передаче подопечного под надзор соответствующей организации, если сохранение предварительной опеки (попечительства) нецелесообразно;

- непредоставление временно назначенным опекуном или попечителем необходимых сведений о себе в соответствии с общим порядком, установленным ст. 10 комментируемого Закона, в течение месяца со дня принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя. Указанный срок для сбора необходимых документов может быть увеличен еще на один месяц, но только при наличии исключительных обстоятельств (удаленность места проживания временно назначенного опекуна от места получения требуемого документа и т.п.). В любом случае, если необходимые сведения о личности временно назначенного опекуна или попечителя не будут собраны в течение двух месяцев, предварительные опека или попечительство автоматически прекращаются.

Разумеется, не исключены и иные основания прекращения предварительной опеки или попечительства - смерть опекуна или попечителя либо подопечного, отстранение опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей и другие, предусмотренные ст. 29 Закона об опеке.

5. Особенность субинститута предварительной опеки (попечительства) заключается также в том, что он может эффективно реализоваться в совокупности с нормами о подборе и учете граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями. Как уже отмечалось в комментарии к ст. 8 Закона об опеке, на органы опеки и попечительства отныне возложена функция по формированию своего рода банков данных о кандидатах в опекуны и попечители. Возможно, со временем образуется своеобразная очередь таких лиц.

Кандидаты в опекуны (попечители), сведения о личности которых уже проверены в ходе их подбора, подготовки и учета органами опеки и попечительства, в принципе должны быть готовы экстренно принять под опеку или попечительство любого подопечного. Впрочем, не исключено, что, обращаясь в орган опеки и попечительства с соответствующим заявлением о постановке на учет, граждане, выражающие желание стать опекунами или попечителями, укажут в таком заявлении пол и возраст предполагаемых подопечных. Такое волеизъявление совершенно нормально, закону не противоречит и подлежит учету органом опеки и попечительства.

В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи орган опеки и попечительства обязан в целях своевременного установления предварительных опеки или попечительства обращаться с предложениями об установлении предварительных опеки или попечительства к гражданам, которые выразили желание быть опекунами или попечителями и состоят на соответствующем учете. Отметим, однако, что такое обращение не обязательно в случаях, когда иные лица, возможно, и не состоящие на учете кандидатов в опекуны (попечители), выразили желание немедленно принять подопечного, причем передача им подопечного отвечает его интересам. Например, в случаях, когда ребенка, оставшегося без попечения родителей, готова принять под опеку его бабушка, то при условии подачи ею заявления об установлении предварительной опеки орган опеки и попечительства не должен обращаться к очередникам, состоящим на учете.

Статья 13. Назначение опекунов или попечителей в отношении несовершеннолетних граждан по заявлению их родителей, а также по заявлению самих несовершеннолетних граждан

Комментарий к статье 13

1. С введением в действие Закона об опеке впервые в современной истории законодательства стал возможным учет волеизъявления родителей несовершеннолетнего подопечного при назначении ему опекуна или попечителя.

Во-первых, выразить такое волеизъявление родители смогут на тот случай, когда по уважительным причинам они не смогут осуществлять попечение в отношении ребенка. Так, например, в случаях отъезда родителя в длительную командировку родитель, исполняя свои обязанности по отношению к ребенку, может осуществить временное устройство ребенка в любой форме, в частности оставив его на попечении няни по договору возмездного оказания услуг или на безвозмездном попечении бабушки или дедушки, иных близких родственников. Однако все эти лица, не будучи опекунами или попечителями, не имеют статуса законных представителей ребенка и не в состоянии защитить его интересы перед третьими лицами при наступлении каких-либо непредвиденных обстоятельств (болезни, травмы ребенка, причинения ребенком вреда и проч.). В необходимых случаях они будут вынуждены обращаться к помощи органа опеки и попечительства.

С введением в действие комментируемого Закона опека (попечительство) будет использоваться как форма устройства ребенка на период отсутствия или болезни его родителей или усыновителей (так называемая краткосрочная опека).

Установление опеки (попечительства) над ребенком на время отсутствия родителей по их просьбе отвечает интересам ребенка и позволяет обеспечить оперативную защиту его прав и интересов в необходимых случаях.

С целью установления опеки или попечительства на период отсутствия родителей последним необходимо подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности. В таком заявлении должны быть указаны конкретные причины оставления ребенка (детей) на попечение иного лица, а также фамилия, имя, отчество и место жительства того гражданина, которого родители хотели бы назначить в качестве опекуна или попечителя.

Нельзя не заметить, что в ч. 1 комментируемой статьи идет речь об обоих родителях ребенка и подразумевается подача заявления только одним из родителей в случае, если второй умер или признан безвестно отсутствующим, но не определяется, каков порядок подачи заявления о назначении краткосрочной опеки (попечительства) в случаях, когда ребенок проживает с одним из родителей. В соответствии со ст. 61 СК РФ родители имеют равные права в отношении своих детей, а ст. 64 Кодекса указывает, что законными представителями своих детей являются родители. Не составляют исключения и ситуации, в которых один из родителей проживает отдельно. С точки зрения действующего законодательства такой родитель обладает тем же объемом прав и обязанностей по защите прав и интересов ребенка, что и родитель, с которым проживает ребенок. Поэтому вышеупомянутое заявление о назначении краткосрочной опеки или попечительства следует подавать обоим родителям одновременно, вне зависимости от места их пребывания или жительства. Исключение, разумеется, составляют случаи лишения или ограничения родительских прав одного из родителей, а также случаи, когда один из родителей признан безвестно отсутствующим.

Следует, однако, иметь в виду, что волеизъявление родителя не может иметь абсолютное значение при решении вопроса о назначении опекуна или попечителя. Все требования, как основные, так и дополнительные, предъявляемые законодательством к личности опекуна или попечителя, должны быть соблюдены при назначении указанного родителями лица. Отказ в удовлетворении заявления родителей о назначении опекуна или попечителя их ребенку на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, может быть мотивирован не только несоответствием личности кандидата в опекуны (попечители) требованиям законодательства, но и противоречием такого назначения интересам ребенка.

Как и все иные акты органа опеки и попечительства, акт об отказе в назначении опекуном или попечителем лица, указанного родителями несовершеннолетнего гражданина, может быть оспорен родителями в судебном порядке.

2. Во-вторых, в современном законодательстве до 1 сентября 2008 г. отсутствовали положения о праве родителя при жизни определить будущего опекуна (попечителя) ребенка на случай своей смерти.

До 1917 г. в российском праве вообще существовало два способа назначения опекунов и попечителей - по завещанию и по назначению <1>. Возможность в завещании определить опекуна своим детям советским законодательством не предоставлялась. Только по Гражданскому кодексу Белорусской ССР каждый из родителей имел право "в завещании или в особом заявлении указать опекуна или попечителя над личностью или имуществом несовершеннолетних детей в случае смерти".

--------------------------------

<1> См.: Вольман И.С. Опека и попечительство. СПб., 1903. С. 28.

Между тем, например, Германское гражданское уложение (§ 1776) закрепляет право родителей "назвать опекуна" в завещании. При этом волеизъявление родителей имеет преимущество перед решением опекунского суда. Последний вправе отказать в назначении опекуном выбранного родителями лицами лишь при условии, что это лицо не отвечает требованиям закона или его назначение будет противоречить интересам подопечного. Сходное правило действует в Венгрии, Италии, Польше, Чехии, Франции.

Обратившись к положительному опыту дореволюционного российского права и зарубежных правопорядков, законодатель ввел правило, в соответствии с которым единственный родитель несовершеннолетнего ребенка вправе определить на случай своей смерти опекуна или попечителя ребенку. Соответствующее распоряжение родитель может сделать в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка.

Следует отметить, что указанное правило, содержащееся в окончательной редакции Закона об опеке, введенной в действие с 1 сентября 2008 г., существенным образом отличается от редакции, внесенной в Государственную Думу в 2005 г. Первоначально предполагалось, что заявление о назначении опекуна или попечителя на случай своей смерти смогут подать оба родителя ребенка, а кроме того, что такое распоряжение они смогут сделать в завещании в соответствии с нормами гражданского законодательства о наследовании. Соответствующие изменения предлагались проектом и для норм наследственного права (часть третья ГК РФ). Предполагалось, что завещатель будет вправе определить имущество, за счет которого опекун (попечитель) сможет производить расходы на содержание подопечного, а также имущество, за счет которого может производиться выплата вознаграждения опекуну (попечителю). Однако по причинам, от разработчиков законопроекта не зависящим, эта редакция была изменена.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством подать заявление о назначении опекуна или попечителя ребенку на случай своей смерти может лишь единственный родитель - в ситуациях, когда отцовство в отношении ребенка не было установлено либо когда второй родитель умер, объявлен умершим или лишен родительских прав. На случай одновременной гибели родителей заявление об определении ребенку опекуна или попечителя подано быть не может.

Представляется, что законодатель напрасно отказался и от закрепления возможности включения распоряжения родителя относительно опекуна или попечителя в текст завещания. Статья 13 Закона об опеке предусматривает подачу заявления родителя об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя исключительно в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка. Это заявление должно быть собственноручно подписано родителем с указанием даты составления этого заявления, а подпись родителя должна быть удостоверена руководителем органа опеки и попечительства или в ином порядке, предусмотренном ч. 2 комментируемой статьи.

Разумеется, родитель всегда вправе отменить или изменить поданное ранее заявление об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя путем подачи нового заявления в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка.

Вместе с тем, как и в случаях подачи родителями заявления о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности (ч. 1 комментируемой статьи), подача заявления о назначении опекуна или попечителя на случай смерти не гарантирует назначения именно указанного родителем лица (ч. ч. 4 и 5 комментируемой статьи).

3. Таким же новым для современного законодательства положением является правило о том, что попечителя может избрать себе сам несовершеннолетний, достигший возраста 14 лет. Такой несовершеннолетний, оставшийся без попечения родителей, вправе обратиться в орган опеки и попечительства с заявлением о назначении ему попечителя с указанием кандидатуры такового. Фактически подача несовершеннолетним такого заявления означает, что об отсутствии над ним родительского попечения органу опеки и попечительства по каким-то причинам не было известно. Принимая такое заявление, орган опеки и попечительства обязан провести прежде всего все процедуры учета ребенка, оставшегося без попечения родителей, в соответствии со ст. 122 СК РФ.

В то же время желание несовершеннолетнего видеть конкретного гражданина в качестве своего попечителя не гарантирует его назначения. Орган опеки и попечительства обязан проверить соответствие личности предложенной кандидатуры требованиям, предъявляемым законом, а также установить, отвечает ли назначение указанного лица попечителем несовершеннолетнего интересам самого ребенка.

Статья 14. Установление опеки или попечительства по договору об осуществлении опеки или попечительства

Комментарий к статье 14

1. Комментируемая статья содержит в себе нормы, которые относятся к наиболее актуальным и обсуждаемым новеллам законодательства об опеке и попечительстве. Речь в ней идет о возможности установления опеки или попечительства по договору об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Нельзя сказать, чтобы подобных норм никогда не существовало в истории отечественного законодательства. Еще во времена Екатерины II практиковалась передача детей-сирот в крестьянские и мещанские семьи, которые получали вознаграждение за воспитание ребенка. В современном российском законодательстве возмездная опека (попечительство) по договору тоже была закреплена, однако только в нормах гл. 21 СК РФ "Приемная семья". Других случаев, в которых опеку или попечительство можно было бы осуществлять по возмездному договору, законодательство до принятия Закона об опеке не предусматривало.

В настоящее время ст. 14 Закона об опеке позволяет осуществлять возмездную опеку или попечительство как над детьми, так и над взрослыми подопечными.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи отдельными разновидностями договора об осуществлении опеки или попечительства являются договор о приемной семье (ст. 152 СК) и договор о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). Институт приемной семьи как формы устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, существует практически в неизменном виде с момента введения в действие Семейного кодекса РФ с 1 марта 1996 г.

Патронат как особое социальное явление федеральному законодательству прежде не был известен. Между тем история этого явления насчитывает не одно десятилетие. Такая форма охраны интересов ребенка, как "патронат над детьми", была введена Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 1 апреля 1936 г. "О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся". Затем было принято Постановление СНК СССР от 23 января 1942 г. "Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей". В советском семейном праве патронат был закреплен в положениях КоБС Латвийской, Узбекской ССР и означал передачу ребенка в семью на основании договора, заключаемого с органом опеки и попечительства.

В то же время в последние годы многие субъекты Российской Федерации приняли свои законы, в соответствии с которыми патронатная семья возникала на основании договора, заключенного между патронатными воспитателями и детским учреждением, в котором пребывает ребенок (например, детским домом). Однако такого рода правоотношение не может рассматриваться как полноценная форма устройства ребенка, поскольку не относится ни к одной из форм, предусмотренных ст. 123 СК РФ. Ребенок, пребывающий в детском учреждении, считается устроенным в учреждение (хотя это и не всегда отвечает его интересам), а сменить (избрать) форму устройства ребенка в соответствии с п. 1 ст. 121 СК РФ вправе исключительно орган опеки и попечительства.

Идя навстречу пожеланиям субъектов Федерации и стремясь устранить сложившееся противоречие между практикой и законодательством регионов, с одной стороны, и федеральным законодательством - с другой, законодатель закрепил патронат как разновидность опеки (попечительства), что предполагает заключение договора между патронатным воспитателем и органом опеки и попечительства.

Отныне патронат выступает одной из форм опеки или попечительства по договору, что создает немало ощутимых преимуществ как для ребенка (детей), так и для патронатных воспитателей, на которых распространяются нормы Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", положения ст. ст. 217 - 219, 238 Налогового кодекса РФ; ст. ст. 93, 96, 256, 262, 264, 319, 322 Трудового кодекса РФ, а также иные правила, устанавливающие льготы, пособия и иные преференции для опекунов и попечителей.

Необходимо иметь в виду, что законы субъектов Федерации, регулирующие отношения по поводу патронатного воспитания, могут установить исключительно случаи, в которых могут быть заключены договоры о патронатном воспитании. Содержание таких договоров, а также порядок их заключения законы субъектов Федерации определять не могут, поскольку эти вопросы в соответствии с ч. 4 комментируемой статьи относятся к компетенции Правительства РФ. Таким же образом иные вопросы регулирования обязательства, возникающего из договора о патронатном воспитании, например вопросы расторжения или изменения договора, не могут быть урегулированы законодательством субъектов Федерации. Избранный законодателем подход основан на положениях ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которыми гражданское законодательство относится к исключительной компетенции Российской Федерации.

2. Договор об осуществлении опеки или попечительства относится к группе гражданско-правовых договоров об оказании услуг. Особенно важно иметь в виду это обстоятельство применительно к таким договорам об опеке, как договор о приемной семье или договор о патронатном воспитании. Некорректно, юридически неточно будет называть деятельность приемных родителей и патронатных воспитателей трудом, трудовой деятельностью.

Отношения возмездной опеки и попечительства регулируются специальными нормами института опеки и попечительства, а при их недостаточности к ним применяются в субсидиарном порядке правила гл. 39 ГК РФ, а также общие положения гражданского законодательства об обязательствах, в том числе положения об ответственности за неисполнение обязательств (разд. III ГК). Как уже отмечалось, законы субъектов Федерации такие отношения регулировать не могут.

Сторонами договора об осуществлении опеки или попечительства являются орган опеки и попечительства и опекун (попечитель). При этом следует обратить внимание на то, что такой договор вправе заключить тот орган опеки и попечительства, который компетентен принимать решение о назначении опекуна или попечителя (по общему правилу - орган по месту жительства лица, нуждающегося в опеке или попечительстве, - ч. 2 ст. 11 Закона об опеке). Подзаконный акт - Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г., которым определен порядок заключения договора об осуществлении опеки и попечительства, - содержит попытку запретить заключение такого договора через представителя <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 2 Правил заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного.

Действия, являющиеся предметом рассматриваемого договора, совершаются опекуном или попечителем в интересах подопечного, поэтому данный договор относится к договорам в пользу третьего лица (ст. 430 ГК). Необходимо заметить, что в договоре могут участвовать несколько опекунов (попечителей). Например, по такому договору возникают отношения в приемной или патронатной семье, когда детей на воспитание принимают супруги. Супруги в таком случае выступают единой стороной договора об осуществлении опеки (договора о приемной или патронатной семье), к исполнению ими своих обязанностей применяются правила ч. 9 ст. 10 комментируемого Закона.

Договор об осуществлении опеки или попечительства относится к фидуциарным (лично-доверительным), что вытекает из особой цели установления опеки (попечительства) и из самостоятельного участия в анализируемых правоотношениях подопечного (в качестве третьего лица). От личных взаимоотношений между исполнителем по договору (опекуном или попечителем) и третьим лицом (подопечным) зависит не только заключение данного договора, но и возможность его расторжения в любое время без объяснения причин (см. ч. 3 ст. 29 Закона об опеке).

Доверительный характер правоотношений, возникающих из договора об осуществлении опеки или попечительства, предопределяет и обязательность личного исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей как общее правило.

Содержание договора об осуществлении опеки или попечительства как соглашения определяется исключительно нормами комментируемого Закона, а также ГК РФ. В ч. 4 ст. 14 Закона об опеке указывается, что Правительство РФ устанавливает порядок и сроки заключения таких договоров. Однако содержание таких договоров, их существенные и иные условия Правительство РФ определять не вправе. В этой связи не может и существовать типовой договор об осуществлении опеки или попечительства.

Существенным условием договора об осуществлении опеки или попечительства является прежде всего его предмет - весьма специфическая услуга, которую опекун или попечитель оказывает в пользу подопечного и которая состоит в выполнении предусмотренных законом обязанностей опекуна или попечителя (ст. 15 Закона об опеке). Кроме того, к существенным условиям договора об осуществлении опеки или попечительства относятся имя подопечного, а также объем его дееспособности.

К случайным условиям договора (тем, которые включаются в соглашение по желанию сторон) могут быть отнесены условия:

- о сроке действия соглашения;

- о порядке и формах получения опекуном или попечителем вознаграждения;

- о способах и порядке возмещения опекуну или попечителю понесенных расходов;

- особые требования к осуществлению опеки или попечительства, т.е., как указано в ст. 15 Закона об опеке, "орган опеки и попечительства может указать отдельные действия, которые опекун или попечитель совершать не вправе, в том числе может запретить опекуну или попечителю изменять место жительства подопечного, а также в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна или попечителя, в том числе такие требования, которые определяют конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного";

- о распределении обязанностей между несколькими одновременно назначенными опекунами или попечителями;

- о сроке предоставления опекуном или попечителем отчета в орган опеки и попечительства;

- об особых условиях охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом;

- о специальных основаниях прекращения договора, предусмотренных сторонами в зависимости от специфики личности подопечного или целей установления опеки или попечительства;

- и другие по усмотрению сторон.

Строго говоря, нет необходимости включать в текст соглашения об осуществлении опеки или попечительства обычные условия (предусмотренные законом), хотя упоминание о таких условиях в договоре зачастую выполняет информативную функцию. К обычным условиям договора об осуществлении опеки или попечительства относится прежде всего круг обязанностей опекуна (попечителя), который очерчен законом, а также:

- порядок предоставления отчета опекуна или попечителя органу опеки и попечительства;

- личное исполнение обязанностей опекуном (попечителем) и возможность при наличии уважительных причин привлечения третьих лиц к исполнению отдельных обязанностей;

- условия ответственности опекуна (попечителя) перед подопечным, а также перед органом опеки и попечительства за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей (что не исключает включения в договор в качестве случайных условий положений о повышенной ответственности);

- основания прекращения договора.

3. В настоящее время порядок и сроки заключения договора об осуществлении опеки или попечительства определены Правительством РФ исключительно для случаев опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Правила заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного (утв. Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан").

Комментируемая статья содержит лишь правила, относящиеся к необоснованному уклонению органа опеки и попечительства от заключения такого договора.

В соответствии со ст. 421 ГК РФ граждане свободны в заключении договора, поэтому понудить их к возмездному осуществлению опеки или попечительства по договору невозможно.

Вместе с тем понудить к заключению договора об осуществлении опеки или попечительства можно другую сторону - орган опеки или попечительства. Гражданин (граждане), желающий принять опеку или попечительство на возмездных условиях, обращается с заявлением в орган опеки и попечительства об установлении опеки или попечительства, в котором ему необходимо указать, на каких условиях он хотел бы исполнять свои обязанности.

В случае если указанные в заявлении условия отвечают интересам подопечного, орган опеки и попечительства выносит акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно, готовит текст договора об осуществлении опеки и попечительства и предлагает его опекуну (попечителю) к подписанию. Срок, в течение которого договор должен быть заключен на основании принятого органом опеки и попечительства акта, должен быть определен Правительством РФ. Для случаев опеки и попечительства над несовершеннолетними установлено правило, в соответствии с которым договор заключается "по месту жительства подопечного и опекуна" в течение 10 дней со дня принятия органом опеки и попечительства по месту жительства несовершеннолетнего гражданина решения о назначении опекуна. Если при заключении договора между сторонами возникли разногласия, орган опеки и попечительства, получивший от опекуна письменное предложение о согласовании спорных условий, в течение шести дней со дня получения предложения принимает меры по согласованию условий договора либо в письменной форме уведомляет опекуна об отказе в его заключении. Повторим, что эти сроки установлены исключительно для случаев возмездной опеки (попечительства) над детьми.

Следует также иметь в виду, что Закон об опеке не запрещает одновременно вынести акт о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно, и заключить договор об осуществлении опеки или попечительства.

Если же такое назначение опекуна или попечителя на возмездных условиях орган опеки и попечительства сочтет нецелесообразным и противоречащим интересам подопечного, то заявителю должен быть выдан письменный отказ в заключении договора.

Как в случаях, когда орган опеки и попечительства выдает заявителю письменный отказ в заключении договора, так и в случаях, когда такой договор по вине органа опеки и попечительства не заключен в установленный срок, имеет место необоснованное уклонение органа опеки и попечительства от заключения договора об осуществлении опеки или попечительства. Опекун или попечитель при этом вправе предъявить органу опеки и попечительства требование о понуждении к заключению договора (ст. 445 ГК). Не исключается Законом об опеке и предъявление несостоявшимся опекуном (попечителем) требования, предусмотренного абз. 2 п. 4 ст. 445 ГК РФ.

4. Комментируемая статья определяет порядок осуществления прав опекуна или попечителя в тех случаях, когда вынесение акта о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно, и заключение договора об осуществлении опеки или попечительства происходят не одновременно.

С момента принятия органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно, у опекуна или попечителя возникнут пока только права и обязанности по представительству и защите прав и законных интересов подопечного. Все иные права и обязанности опекуна или попечителя (заботиться о содержании своих подопечных, об обеспечении их уходом и лечением и т.д.), включая право на получение вознаграждения по договору, возникнут с момента заключения договора об осуществлении опеки или попечительства.

По этой причине значительный разрыв во времени между вынесением акта органа опеки и попечительства и подписанием договора с опекуном (попечителем) нежелателен, поскольку может негативно отразиться на интересах подопечного.

Статья 15. Права и обязанности опекунов и попечителей

Комментарий к статье 15

1. Комментируемая статья устанавливает правила, относящиеся к правам и обязанностям опекунов и попечителей. Эти права и обязанности в соответствии со ст. 11 Закона возникают с момента вынесения акта о назначении опекуна или попечителя. В случае установления опеки или попечительства по договору права и обязанности опекуна (попечителя) возникают в порядке, определяемом ч. 3 ст. 14 Закона.

Момент прекращения прав и обязанностей опекуна или попечителя определен ст. 29 Закона об опеке.

Временное отсутствие опекуна или попечителя рядом с подопечным прав и обязанностей опекуна (попечителя) не прекращает. В комментируемой статье специально указывается, что эти права и обязанности сохраняются при временном отсутствии подопечного в месте жительства, в частности в связи с учебой или пребыванием в медицинской организации, в местах отбывания наказания.

2. Объем прав и обязанностей опекуна (попечителя) зависит от возраста и объема дееспособности подопечного и определяется прежде всего ст. 36 ГК РФ.

И опекуны, и попечители равным образом обязаны:

- заботиться о содержании подопечных (т.е. предоставить им питание, одежду и т.п.);

- обеспечить подопечного уходом и лечением (физической помощью, называемой в гражданском законодательстве "посторонний уход", а также в необходимых случаях медицинской помощью).

Это фактические действия, которые ст. 36 ГК РФ обязывает совершать опекунов над недееспособными лицами, а также опекунов и попечителей над несовершеннолетними. Однако перечисленные обязанности не возлагаются на попечителя гражданина, ограниченного в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками и наркотическими средствами.

Юридические действия опекунов (попечителей) направлены на защиту прав и охраняемых законом интересов подопечных. Согласно п. 3 ст. 36 ГК РФ опекуны и попечители всех подопечных (за исключением тех, которые ограничены в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами) обязаны защищать их интересы, а следовательно, имеют право и обязаны:

- подавать заявления о выплате причитающихся подопечному пособий, пенсий;

- подавать исковые заявления в суд о взыскании алиментов с лиц, обязанных по закону содержать подопечного;

- принимать меры по защите права собственности подопечного (предъявлять иски об истребовании его имущества из чужого незаконного владения, о признании права собственности, применять меры самозащиты и пр.);

- предъявлять требования о возмещении вреда, причиненного здоровью подопечного или его имуществу, о компенсации морального вреда, причиненного подопечному;

- обращаться в образовательные, медицинские, социальные и иные организации с целью получения подопечным медицинских, образовательных и прочих услуг как на безвозмездной, так и на возмездной основе;

- защищать жилищные права подопечного путем подачи исков о его вселении, о выселении лиц, не имеющих права проживать в жилом помещении подопечного, подачи заявления о предоставлении подопечному жилого помещения по договору социального найма и пр.;

- обращаться с заявлениями ко всем другим гражданам, организациям, органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам в случаях нарушения прав подопечного или при угрозе такого нарушения;

- ходатайствовать перед судом о признании подопечного дееспособным и о снятии с него опеки или попечительства, если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или ограниченно дееспособным вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, отпали.

Впервые в Законе об опеке четко определено содержание обязанностей опекунов и попечителей в отношении имущества подопечных. В соответствии с ч. 5 ст. 18 комментируемого Закона опекун и попечитель обязаны заботиться о переданном им имуществе подопечных как о своем собственном, не допускать уменьшения стоимости имущества подопечного и способствовать извлечению из него доходов. Исполнение опекуном и попечителем указанных обязанностей осуществляется за счет имущества подопечного.

Гражданский кодекс РФ также упоминает о том, чего как опекуны, так и попечители делать не вправе. В соответствии с п. 3 ст. 37 ГК РФ "опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками". Это означает, например, что попечитель ограниченно дееспособного лица не вправе купить что-либо у своего подопечного или продать ему что-либо. Это лицо вправе лишь, например, одарить своего подопечного.

Вопросы законного представительства подопечных весьма четко определены в ч. ч. 2 и 3 комментируемой статьи. Опекуны являются законными представителями своих подопечных и вправе выступать в защиту прав и законных интересов своих подопечных в любых отношениях без специального полномочия.

В то же время попечители выступают в качестве законных представителей своих подопечных лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Так, например, в соответствии со ст. 25.3 КоАП законными представителями физического лица являются его попечители. Статья 20 ТК РФ относит попечителей несовершеннолетних граждан к числу их законных представителей, имеющих право давать согласие на заключение несовершеннолетними трудовых договоров.

Попечители несовершеннолетних граждан обязаны также оказывать подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении своих обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Еще раз подчеркнем, что положение попечителя ограниченно дееспособного гражданина существенно отличается от положения других попечителей. По сути дела, на это лицо возлагается лишь обязанность обращаться в суд заявлением о признании подопечного дееспособным. Попечитель такого лица дает согласие на совершение подопечным сделок и вправе требовать признания недействительными сделок, совершенных его подопечным без согласия попечителя, в соответствии со ст. 176 ГК РФ. Попечитель ограниченно дееспособного гражданина не обязан содействовать ему в осуществлении прав и исполнении обязанностей, охранять его от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также принимать меры по охране его имущества. Эта особенность правового положения попечителя связана с причиной ограничения дееспособности совершеннолетнего гражданина - злоупотреблением спиртными напитками или наркотическими средствами, в результате чего семья такого лица попадает в тяжелое материальное положение (ст. 30 ГК).

3. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи объем прав и обязанностей опекунов и попечителей может быть также связан с содержанием акта об их назначении или договора об осуществлении опеки (попечительства).

Выше отмечалось, что при установлении опеки или попечительства орган опеки и попечительства вправе перечислить действия, которые опекун (попечитель) не вправе совершать и, напротив, которые совершать обязан. Разумеется, такие требования могут быть обоснованы только интересами подопечного (состоянием его здоровья, возрастом, наличием близких родственников и т.п.).

Особое внимание следует уделять на практике разработке так называемых индивидуальных требований к осуществлению опеки и попечительства. Они должны быть осуществимыми, в противном случае опекун или попечитель может оспорить акт о его назначении. Конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного, относящиеся к "индивидуальным требованиям", могут предусматривать обязанности опекуна или попечителя обеспечить посещение несовершеннолетним спортивных занятий, медицинское обследование у тех или иных специалистов, регулярное (с указанием на периодичность) прохождение подопечным собеседования с психологами или педагогами.

Индивидуальные требования могут быть включены непосредственно в акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна (попечителя) или в договор об осуществлении опеки (попечительства), а кроме того, могут быть перечислены в приложении к указанным документам. В последнем случае в тексте акта об их назначении или договора об осуществлении опеки (попечительства) должна содержаться отсылка к приложению.

Указанные индивидуальные требования, однако, не могут быть адресованы к личности самого опекуна (попечителя). Так, например, акт о назначении или договор не могут обязывать опекуна самого проходить психологическое обследование, а тем более ставить в зависимость от результатов такого обследования продолжительность отношений опеки.

4. Опекуны и попечители несут также обязанности не только перед подопечным, но и перед органом опеки и попечительства. К ним относятся обязанности:

- извещать органы опеки и попечительства о перемене места жительства подопечных не позднее дня, следующего за днем выбытия подопечных с прежнего места жительства;

- представлять в орган опеки и попечительства отчет в письменной форме за предыдущий год о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного.

Статья 16. Безвозмездное и возмездное исполнение обязанностей по опеке и попечительству

Комментарий к статье 16

1. В комментируемой статье впервые в законодательстве урегулированы вопросы предоставления опекунам и попечителям вознаграждения за исполнение их обязанностей. В качестве общего закреплено правило о том, что опекуны и попечители исполняют свои обязанности безвозмездно. Это же правило сохранено и в п. 1 ст. 36 ГК РФ. Исключения из него (случаи возмездного исполнения опекунских обязанностей) установлены ст. 16 Закона об опеке, а также ч. 6 ст. 145 и гл. 21 СК РФ.

Вопрос о возмездном исполнении обязанностей опекунов и попечителей по-разному решался в истории института опеки и попечительства, нет одинакового подхода к его решению и в современных правовых системах. Эту проблему детально исследовал еще в 1867 г. А. Любавский, обнаруживший как минимум четыре разных варианта предоставления опекунам имущественных выгод <1>. Прусское и австрийское законодательство напрямую предусматривали установление платы опекуну, но лишь в исключительных случаях. Статья 284 ч. 1 т. X Свода законов гражданских Российской империи закрепляла правило: "...за труды свои опекуны получают из доходов малолетнего все вместе 5% ежегодно" <2>. Более того, В.И. Синайский отмечал, что в Черниговской и Полтавской губерниях такое вознаграждение выплачивается даже родителям ребенка, исполняющим функции опекунов <3>. Гражданский кодекс Квебека также закрепляет право родителей ребенка на получение вознаграждения за управление его имуществом в случае, "если это является для них основным занятием".

--------------------------------

<1> Любавский А. Юридические монографии и исследования. СПб., 1867. Т. 2. С. 345.

<2> Законы об опеке и попечительстве (ст. ст. 212 - 382 т. X, ч. 1) по кассационным решениям Правительствующего Сената / Сост. А.Г. Бекин. М., 1913. С. 120.

<3> Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 535.

Действующее российское законодательство предоставляет право на получение вознаграждения только опекунам (попечителям) и исключительно в случаях, когда с ними заключен договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях, в том числе договор о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, договор о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

Вознаграждение опекуна или попечителя необходимо отличать от возмещения расходов, понесенных ими в связи с исполнением своих обязанностей. Опекуны и попечители не обязаны содержать своих подопечных, за исключением случаев, когда в пользу последних на основании семейного законодательства лицо, назначенное опекуном или попечителем, обязано уплачивать алименты. Такого рода ситуации могут встретиться крайне редко, поскольку право на алименты в соответствии с действующим семейным законодательством возникает исключительно из судебного решения (приказа) или соглашения об уплате алиментов (ст. 99 СК).

Так, например, если опеку над ребенком, оставшимся без попечения родителей, приняла на себя его совершеннолетняя сестра, то говорить о ее обязанности по содержанию этого ребенка можно лишь в случае, когда алименты были взысканы с нее ранее в судебном порядке либо когда она заключила с прежним законным представителем ребенка алиментное соглашение. Этот вывод напрямую следует из текста ст. 93 СК РФ. Понятно, что такого рода отношения представить себе можно чисто умозрительно.

Таким образом, с учетом общего правила об отсутствии у опекунов (попечителей) юридической обязанности по содержанию подопечных и обеспечению их нужд за свой счет расходы, понесенные опекуном или попечителем в связи с исполнением ими своих обязанностей, подлежат возмещению. Между опекуном (попечителем), который понес такие расходы, например оплатил лечение подопечного или посторонний уход за счет своих средств, и подопечным возникает гражданско-правовое обязательство из неосновательного обогащения (гл. 60 ГК).

В то же время законодатель, трезво оценивая материальное положение детей, оставшихся без попечения родителей, закрепил правило о возмещении опекунам (попечителям) несовершеннолетних подопечных понесенных ими расходов за счет средств бюджетов субъектов Федерации. Речь идет о праве несовершеннолетних на получение содержания, установленном п. 3 ст. 148 СК РФ, в соответствии с которым дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов Федерации, за исключением случаев, если опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в порядке, определенном ч. 1 ст. 13 Закона об опеке. Указанные денежные средства расходуются опекунами или попечителями в порядке, установленном ст. 37 ГК РФ, т.е. исключительно в интересах подопечного.

Сходное правило и ранее предусматривалось семейным законодательством (ст. 150 СК), однако оно было неточным и подразумевало возникновение субъективного права на денежные средства не у подопечного, а у опекуна (попечителя). С принятием Закона об опеке эта ошибка была исправлена. Право на денежные средства принадлежит самому ребенку, что с учетом ч. 1 ст. 17 Закона об опеке не позволяет опекуну или попечителю тратить эти деньги по своему усмотрению или на свои нужды.

Вместе с тем необходимо отметить, что совершеннолетним подопечным подобного права на получение денежных средств на содержание именно в связи с пребыванием под опекой (попечительством) законодательство не предоставляет. Это обстоятельство не лишает их права на получение иных пособий или льгот в соответствии с федеральным законодательством, а также законодательством субъектов Федерации.

2. Право на получение вознаграждения опекун (попечитель) приобретает с момента заключения с ним договора об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Еще раз следует подчеркнуть, что такой договор может быть заключен как при опеке (попечительстве) над несовершеннолетними, так и при опеке (попечительстве) над взрослыми подопечными.

3. Источники предоставления опекунам (попечителям) вознаграждения определены в Законе об опеке следующим образом:

1) вознаграждение может предоставляться опекуну или попечителю за счет дохода от имущества подопечного. Это возможно, разумеется, при наличии у подопечного имущества, способного принести доход, - ценных бумаг, долей в капитале юридических лиц, вкладов и счетов в кредитных организациях и т.д.

Правительство РФ определило предельный размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства за счет доходов от имущества несовершеннолетнего подопечного <1>. Этот размер не может превышать 5% дохода от имущества несовершеннолетнего гражданина за отчетный период, определяемого по отчету опекуна о хранении, об использовании имущества несовершеннолетнего подопечного и об управлении таким имуществом.

--------------------------------

<1> См.: Правила заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного (утв. Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан").

В качестве источника дохода могут быть использованы движимые и недвижимые вещи подопечного, которые можно передать в пользование третьим лицам на возмездных условиях (по договору аренды или найма жилого помещения) либо передать в собственность по договору ренты.

Особенностью предоставления в пользование опекуну или попечителю жилого помещения, принадлежащего подопечному, является то, что такое предоставление возможно лишь в исключительных случаях, в частности если опекун или попечитель проживает далеко от места жительства подопечного, что будет существенно затруднять выполнение опекуном (попечителем) своих обязанностей;

2) более распространенным источником предоставления вознаграждения опекуну или попечителю являются и будут продолжать выступать средства бюджетов субъектов Федерации. В настоящее время в соответствии с п. 2 ст. 153.1 СК РФ размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, определяется в соответствии с законами субъектов Федерации. Эти денежные средства относятся к расходным обязательствам субъектов Федерации.

Вместе с тем Закон об опеке не исключает, что субъекты Федерации установят своим законодательством возможность выплаты вознаграждения не только приемным или патронатным родителям, но и опекунам совершеннолетних граждан.

На практике зачастую возникает вопрос о том, в каких случаях следует учреждать безвозмездную опеку, а в каких случаях заявителю нельзя отказать в заключении соответствующего договора (например, о приемной семье). Закон об опеке решает этот вопрос следующим образом. Случаи, в которых выплата вознаграждения опекунам или попечителям осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Федерации, устанавливаются законами субъектов Федерации. Следовательно, законодательство субъектов Федерации должно четко определить как основания к выплате вознаграждения, так и основания для отказа в удовлетворении просьбы опекуна или попечителя в заключении с ним договора об осуществлении опеки или попечительства за счет бюджета;

3) менее вероятен, но все же допускается комментируемой статьей такой источник предоставления вознаграждения опекуну (попечителю), как средства третьих лиц. Основанием для производства таких выплат может служить договор пожертвования, по которому гражданин или организация предоставляет безвозмездно денежные средства субъекту Федерации в лице соответствующего органа опеки и попечительства с условием передачи этих денежных средств опекунам или попечителям по договору об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. С точки зрения Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" такие организации или граждане являются благотворителями.

Закон об опеке не предполагает заключения договора об осуществлении опеки или попечительства непосредственно между благотворителем и опекуном (попечителем). Сторонами такого договора могут быть только опекун (попечитель) и орган опеки и попечительства. Вместе с тем опекуны и попечители вправе вступать в иные не противоречащие законодательству договорные обязательства. Не исключено, что благотворители пожелают заключать договоры пожертвования непосредственно с опекунами или попечителями. В последнем случае к таким отношениям ст. 16 Закона об опеке не применяется.

4. Формы предоставления вознаграждения опекунам (попечителям) могут быть разнообразными. Комментируемая статья не предполагает, что такое вознаграждение может предоставляться исключительно в виде денежных средств, хотя, как правило, именно денежные средства и выплачиваются при возмездной опеке над детьми (приемным или патронатным родителям).

Размер денежных средств, выплачиваемых опекунам или попечителям по договору, определяется по усмотрению сторон договора, однако следует иметь в виду два исключения из этого правила. Во-первых, в случаях, когда вознаграждение будет выплачиваться за счет доходов от имущества, предельный размер такого вознаграждения должен определяться Правительством РФ. Во-вторых, если вознаграждение предоставляется за счет средств бюджетов субъектов Федерации, то размер такого вознаграждения (или его пределы) могут быть установлены законами субъектов Федерации.

Одной из форм предоставления опекунам и попечителям вознаграждения может выступать также предоставление права пользования имуществом подопечного. По сути дела, это право аренды имущества, которое, выступая в качестве средства предоставления встречного удовлетворения для стороны, делает договор об осуществлении опеки или попечительства смешанным (п. 3 ст. 421 ГК).

Если у подопечного имеется имущество, которым он в данный момент не пользуется, то вместо предоставления этого имущества в аренду третьим лицам можно предоставить его в пользование опекуну или попечителю. Как указывается в ч. 3 комментируемой статьи, в таких случаях в договоре об осуществлении опеки или попечительства должны быть указаны состав имущества подопечного, в отношении которого разрешено безвозмездное пользование, и срок пользования имуществом подопечного.

Право пользования имуществом подопечного, возникшее на основании договора, прекращается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством для изменения или расторжения договора (п. п. 1 и 2 ст. 450 ГК). Кроме того, это право может быть прекращено при неисполнении или ненадлежащем исполнении опекуном или попечителем своих обязанностей, а также при существенном нарушении опекуном или попечителем имущественных прав и интересов подопечного. При наличии таких обстоятельств орган опеки и попечительства вправе в одностороннем порядке отказаться от договора (п. 3 ст. 450 ГК). Такой отказ должен быть предоставлен опекуну (попечителю) в письменной форме и может быть оспорен им в судебном порядке.

5. Порядок предоставления вознаграждения опекунам или попечителям по договору об осуществлении опеки или попечительства определяется договором, за исключением ситуаций, когда такое вознаграждение выплачивается за счет бюджетов субъектов Федерации. В последнем случае порядок получения вознаграждения должен быть определен законом субъекта Федерации, производящего выплату.

Если же вознаграждение выплачивается опекуну или попечителю из иных источников (за счет доходов от имущества подопечного или за счет третьих лиц), то порядок предоставления вознаграждения определяется исключительно договором.

Глава 4. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИМУЩЕСТВА ПОДОПЕЧНЫХ

Статья 17. Имущественные права подопечных

Комментарий к статье 17

1. Комментируемая статья направлена на определение имущественных прав подопечного в соотношении с имущественными правами опекуна (попечителя) и закрепляет два вида имущественных прав подопечных - право собственности и право пользования материальными объектами. Право собственности представляет собой разновидность вещных прав, и на него распространяются нормы гражданского, семейного законодательства, в частности разд. II ГК РФ. Наряду с правом собственности у подопечных могут быть и иные вещные права, в том числе право пожизненного наследуемого владения земельным участком, сервитут. Кроме вещных прав к имущественным правам относятся права, возникающие из обязательственных правоотношений, а также исключительные права на охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации.

Гражданское законодательство регулирует следующие особенности реализации имущественных прав несовершеннолетними: совершение сделок малолетними (ст. 28 ГК) и лицами в возрасте от 14 до 18 лет (ст. 26 ГК); основания ограничения права гражданина в возрасте от 14 до 18 лет распоряжаться своими доходами (п. 4 ст. 26 ГК); отдельные договорные правоотношения с участием несовершеннолетних (п. 1 ст. 575 ГК); имущественную ответственность по обязательствам из причинения вреда (ст. ст. 1073, 1074 ГК); наследование несовершеннолетним ребенком (ст. ст. 1166, 1167 ГК) и др. Кроме того, имущественные отношения с участием ребенка регулирует жилищное законодательство, законодательство о праве социального обеспечения.

Семейное законодательство регулирует лишь некоторые имущественные права ребенка, возникающие в кругу семьи, а именно:

1) вещные отношения между родителями и детьми, в том числе относительно распоряжения имуществом ребенка, раздела имущества между родителями;

2) обязательственные правоотношения, прежде всего алиментные.

2. К имуществу подопечных, упоминаемому в ч. 1 настоящей статьи, относятся прежде всего денежные средства, необходимые для их жизнеобеспечения. Алиментные обязательства могут возникнуть между подопечным и его родственниками, в частности родителями, совершеннолетними братьями и сестрами (ст. 93 СК), дедушкой и бабушкой (ст. 94 СК), независимо от того, находится ребенок под опекой или попечительством или нет. Однако в том случае, если ребенок находится в воспитательном или ином аналогичном учреждении, то алиментные обязательства могут возникнуть только с участием родителей. Как разъяснено в п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г. N 9 "О применении судами Семейного кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об установлении отцовства и о взыскании алиментов", судам следует иметь в виду, что в силу п. 2 ст. 84 СК РФ расходы на содержание детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в воспитательных, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и в других соответствующих учреждениях, взыскиваются в пользу этих учреждений только с родителей детей и не подлежат взысканию с других членов семьи, несущих алиментные обязанности по отношению к детям (ст. ст. 93, 94 СК).

Основания возникновения алиментных обязательств предусмотрены семейным законодательством. Так, в соответствии со ст. 84 СК РФ на детей, оставшихся без попечения родителей, алименты взыскиваются в соответствии со ст. ст. 81 - 83 СК РФ и выплачиваются опекуну (попечителю) детей или их приемным родителям. При отсутствии соглашения об уплате алиментов алименты на несовершеннолетних детей взыскиваются судом с их родителей ежемесячно в размере: на одного ребенка - одной четверти, на двоих детей - одной трети, на троих и более детей - половины заработка и (или) иного дохода родителей. Размер этих долей может быть уменьшен или увеличен судом с учетом материального или семейного положения сторон и иных заслуживающих внимания обстоятельств (ст. 81 СК).

При отсутствии соглашения родителей об уплате алиментов на несовершеннолетних детей и в случаях, если родитель, обязанный уплачивать алименты, имеет нерегулярный, меняющийся заработок и (или) иной доход, либо если этот родитель получает заработок и (или) иной доход полностью или частично в натуре или в иностранной валюте, либо если у него отсутствует заработок и (или) иной доход, а также в других случаях, если взыскание алиментов в долевом отношении к заработку и (или) иному доходу родителя невозможно, затруднительно или существенно нарушает интересы одной из сторон, суд вправе определить размер алиментов, взыскиваемых ежемесячно, в твердой денежной сумме или одновременно в долях и в твердой денежной сумме (ст. 83 СК).

Размер твердой денежной суммы определяется судом исходя из максимально возможного сохранения ребенку прежнего уровня его обеспечения с учетом материального и семейного положения сторон и других заслуживающих внимания обстоятельств.

Алименты, взыскиваемые с родителей на детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и в аналогичных организациях, зачисляются на счета этих организаций, где учитываются отдельно по каждому ребенку.

3. Наряду с алиментами к доходам подопечного могут быть отнесены пенсии, например, по случаю потери кормильца, пособия. Согласно ст. 13 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" при назначении пенсии по случаю потери кормильца по государственному пенсионному обеспечению применяются нормы Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", регулирующие порядок и условия назначения пенсии по случаю потери кормильца семьям безвестно отсутствующих лиц, усыновленным, усыновителям, пасынкам, падчерицам, отчимам, мачехам, порядок и условия признания члена семьи состоявшим на иждивении погибшего (умершего) кормильца и иные вопросы, связанные с пенсионным обеспечением членов семей умерших, если иные нормы не установлены настоящим Федеральным законом.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца имеют нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении. Нетрудоспособными членами семьи умершего кормильца признаются: дети, братья, сестры и внуки умершего кормильца, не достигшие возраста 18 лет, а также дети, братья, сестры и внуки умершего кормильца, обучающиеся по очной форме в образовательных учреждениях всех типов и видов независимо от их организационно-правовой формы, за исключением образовательных учреждений дополнительного образования, до окончания ими такого обучения, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет или дети, братья, сестры и внуки умершего кормильца старше этого возраста, если они до достижения возраста 18 лет стали инвалидами, имеющими ограничение способности к трудовой деятельности. При этом братья, сестры и внуки умершего кормильца признаются нетрудоспособными членами семьи при условии, что они не имеют трудоспособных родителей.

Члены семьи умершего кормильца признаются состоявшими на его иждивении, если они находились на его полном содержании или получали от него помощь, которая была для них постоянным и основным источником средств к существованию. Иждивение детей умерших родителей предполагается и не требует доказательств, за исключением указанных детей, объявленных в соответствии с законодательством Российской Федерации полностью дееспособными или достигших возраста 18 лет.

4. Пособия, выплачиваемые подопечным, определяются законодательством субъектов Российской Федерации. Так, например, в соответствии с п. 4 Закона г. Москвы от 15 декабря 2004 г. N 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" денежные средства, ежемесячно выплачиваемые на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), ежегодно устанавливаются Правительством г. Москвы в размере не ниже прогнозируемой величины прожиточного минимума для детей в г. Москве.

При этом необходимо различать пособия, право собственности на которые принадлежит подопечному, и те выплаты, которые производятся опекуну (попечителю) в связи с осуществлением им его функций.

В соответствии с п. 3 новой редакции ст. 148 СК РФ, вступившей в силу с 1 сентября 2008 г., право на денежные средства, выплачиваемые на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), принадлежит самим детям, а не опекунам (попечителям). Последние не вправе присваивать эти денежные средства, распоряжаться ими в своих интересах и по своему усмотрению. Порядок расходования этих денежных средств определяется ст. 37 ГК РФ.

5. В ч. 2 комментируемой статьи говорится о режиме права общей собственности на имущество опекунов (попечителей) и их подопечных. Речь идет прежде всего о режиме общей долевой собственности.

Режим общей совместной собственности может возникнуть лишь в случаях, предусмотренных законом, например если попечитель и подопечный являются супругами или членами крестьянского (фермерского) хозяйства. Так, у лица, ограниченного в дееспособности либо недееспособного, состоящего в браке с попечителем, может быть имущество, нажитое в период брака, и, соответственно, при отсутствии брачного договора на такое имущество будет распространяться режим общей совместной собственности. Особенности осуществления права общей собственности определяются гл. 16 ГК РФ. Пункт 4 ст. 244 ГК РФ определяет основания возникновения общей собственности. Общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в силу закона. Общая собственность на делимое имущество возникает в случаях, предусмотренных законом или договором.

6. Право пользования, предусмотренное в ч. 3 настоящей статьи, основано на согласии опекунов или попечителей. В данном случае законодатель не имел в виду необходимость в каждом случае заключать договор безвозмездного пользования (ссуды), предусмотренный гл. 36 ГК РФ, в письменной форме, если стоимость передаваемой вещи не менее чем в 10 раз превышает установленный законом минимальный размер оплаты труда. Однако при наличии спора, например в тех случаях, когда используется дорогостоящее имущество (транспортное средство, принадлежащее попечителю), данная норма ГК РФ может быть применена. Так, доказательством дачи согласия на управление мотоциклом может быть доверенность, выданная попечителем, на пользование жилым помещением - заявление о регистрации подопечного в данном жилом помещении и т.п.

Учитывая, что опекун, попечитель не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, договор аренды или коммерческого найма в данном случае не рассматривается.

7. Часть 3 настоящей статьи говорит о возможности пользования опекуном или попечителем имуществом подопечного:

а) в интересах подопечного (об использовании имущества подопечного в интересах третьих лиц прямо в данной статье не говорится, но запрет на использование имущества в отношении этих лиц имеется в виду, так же как и в отношении опекуна или попечителя);

б) в интересах опекуна (попечителя) при наличии условий, предусмотренных ч. ч. 3, 4 ст. 16 настоящего Закона, а именно:

- просьба опекуна или попечителя;

- добросовестное исполнение ими своих обязанностей;

- возмездный характер опеки или попечительства в соответствии с ч. 2 ст. 16;

- пользование имуществом предполагается в качестве замены выплаты вознаграждения опекуну или попечителю;

- для жилых помещений - лишь при удаленности места жительства опекуна или попечителя от места жительства подопечного, а также при других исключительных обстоятельствах, что должно быть обосновано опекуном (попечителем).

Данные отношения должны быть оформлены в договоре об осуществлении опеки или попечительства, а именно в договоре должны быть указаны:

- состав такого имущества;

- срок пользования имуществом подопечного.

К таким отношениям следует применять нормы о договоре аренды или ином договоре, предусматривающем возмездное пользование (поскольку отношения носят возмездный характер), если это не противоречит существу отношений по опеке и попечительству. При этом в ч. 3 ст. 16 Закона об опеке определены особые основания прекращения такого пользования по инициативе органа опеки и попечительства, а в ч. 4 - особенности безвозмездного пользования опекуном или попечителем жилым помещением (см. комментарий к ст. 16 Закона).

Статья 18. Охрана имущества подопечного

Комментарий к статье 18

1. Положения комментируемой статьи применяются в отношении имущества несовершеннолетних и недееспособных лиц. Лица, ограниченные в дееспособности, самостоятельно осуществляют меры по охране своего имущества.

Права и обязанности опекуна (попечителя) возникают с момента принятия органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна или попечителя. С этого момента опекун (попечитель) обязан принять имущество подопечного, а у лиц, осуществлявших хранение этого имущества, возникает обязанность передать это имущество по описи.

В случае, когда имущество перешло к подопечному в порядке наследования, опекуну или попечителю зачастую приходится предпринять действия по принятию наследства. Для этого прежде всего необходимо установить, где такое имущество находится. В соответствии с п. 2 ст. 1171 ГК РФ нотариус принимает меры по охране наследства и управлению им, в том числе производит опись наследственного имущества, по заявлению одного или нескольких наследников, исполнителя завещания, органа местного самоуправления, органа опеки и попечительства или других лиц, действующих в интересах сохранения наследственного имущества. Опекуны и попечители вправе подать такое заявление от имени подопечного.

Входящее в состав наследства и не требующее управления имущество (деньги, валютные ценности, драгоценные металлы и камни, изделия из них и не требующие управления ценные бумаги, иное такое имущество) в предусмотренных федеральным законом случаях вносится в депозит нотариуса или передается банку на хранение по договору либо передается нотариусом по договору на хранение кому-либо из наследников, а при невозможности передать его наследникам - другому лицу по усмотрению нотариуса. В поселении, где нет нотариуса, опись наследственного имущества и передачу его на хранение осуществляет глава местной администрации поселения, специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения, наделенные правом совершать нотариальные действия. Лицо, которому передано на хранение наследственное имущество, предупреждается об ответственности за растрату, отчуждение или сокрытие наследственного имущества и за причиненные наследникам убытки.

В соответствии со ст. 97 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате нотариус вправе хранить документы. Согласно ст. 98 принятые на хранение документы возвращаются сдавшему их на хранение или законно уполномоченному лицу по предъявлении свидетельства и описи либо по решению суда.

В соответствии с п. 7 ст. 1171 ГК РФ в случае, когда право совершения нотариальных действий предоставлено законом должностным лицам органов местного самоуправления и должностным лицам консульских учреждений Российской Федерации, необходимые меры по охране наследства и управлению им могут быть приняты соответствующим должностным лицом. Статьей 1172 ГК РФ установлен перечень и других лиц, которые осуществляют меры по охране наследственного имущества.

Реализация мер по хранению имущества, эффективному его использованию осуществляется за счет имущества подопечного, что следует из положения ч. 5 комментируемой статьи.

В соответствии со ст. 10 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" на органы внутренних дел возлагается обязанность обеспечивать сохранность найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, принимать меры по их возврату законным владельцам либо по реализации в установленном законом порядке.

2. Порядок передачи имущества подопечного определен в ч. 2 комментируемой статьи. В данной норме определяется перечень лиц, которые присутствуют при составлении описи представителем органа опеки и попечительства. В качестве таких лиц выступают прежде всего представители организации по месту жительства несовершеннолетнего, по месту нахождения его имущества, в первую очередь жилого помещения, а именно представители организаций, осуществляющих управление многоквартирным домом, правовое положение которых регулируется Жилищным кодексом РФ. Согласно ч. 2 ст. 161 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом:

1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;

3) управление управляющей организацией.

К иным специализированным потребительским кооперативам могут быть отнесены потребительские кооперативы, осуществляющие свою деятельность на основании Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", жилищные накопительные кооперативы, действующие в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах", гаражные, кредитные и др.

При непосредственном управлении общим имуществом собственниками помещений в многоквартирном доме, а также при наличии у несовершеннолетнего имущества, не связанного с жилым помещением в многоквартирном доме, обязан присутствовать представитель органов внутренних дел.

В качестве иных заинтересованных лиц могут выступать родственники несовершеннолетнего, соседи, лица, которые могут иметь права на имущество, включаемое в опись, и др.

3. В соответствии со ст. 38 ГК РФ при необходимости постоянного управления недвижимым и ценным движимым имуществом подопечного орган опеки и попечительства заключает договор о доверительном управлении имуществом с доверительным управляющим, определенным этим органом. В этом случае опекун или попечитель сохраняет свои полномочия в отношении того имущества подопечного, которое не передано в доверительное управление.

По договору доверительного управления имуществом согласно ст. 1012 ГК РФ одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя), т.е. несовершеннолетнего. Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему.

Осуществляя доверительное управление имуществом, доверительный управляющий вправе совершать в отношении этого имущества в соответствии с договором доверительного управления любые юридические и фактические действия в интересах выгодоприобретателя, за некоторыми исключениями. Доверительный управляющий не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного. Доверительный управляющий не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом доверительного управляющего и их близкими родственниками, что предусмотрено п. п. 2 и 3 ст. 37 ГК РФ.

Сделки с переданным в доверительное управление имуществом доверительный управляющий совершает от своего имени, указывая при этом, что он действует в качестве такого управляющего. Это условие считается соблюденным, если при совершении действий, не требующих письменного оформления, другая сторона информирована об их совершении доверительным управляющим в этом качестве, а в письменных документах после имени или наименования доверительного управляющего сделана пометка "Д.У.". При отсутствии указания о действии доверительного управляющего в этом качестве доверительный управляющий обязывается перед третьими лицами лично и отвечает перед ними только принадлежащим ему имуществом.

Объектами доверительного управления могут быть предприятия и другие имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу, ценные бумаги, права, удостоверенные бездокументарными ценными бумагами, исключительные права и другое имущество. Не могут быть самостоятельным объектом доверительного управления деньги, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Доверительное управление имуществом подопечного прекращается по основаниям, предусмотренным законом для прекращения договора о доверительном управлении имуществом, а также в случаях прекращения опеки и попечительства. К таким основаниям согласно ст. 1024 ГК РФ относятся: смерть гражданина, являющегося выгодоприобретателем; смерть гражданина, являющегося доверительным управляющим; признание его недееспособным, ограниченно дееспособным или безвестно отсутствующим, а также признание индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом); отказ доверительного управляющего или учредителя управления от осуществления доверительного управления в связи с невозможностью для доверительного управляющего лично осуществлять доверительное управление имуществом; отказ учредителя управления от договора по иным причинам, чем та, которая указана выше, при условии выплаты доверительному управляющему обусловленного договором вознаграждения.

Особенности договора доверительного управления определены гл. 53 ГК РФ.

4. В ч. 4 комментируемой статьи установлена обязанность опекуна (попечителя) предъявить в интересах подопечного виндикационный иск, предусмотренный ст. 301 ГК РФ. Если имущество возмездно приобретено у лица, которое не имело права его отчуждать, о чем приобретатель не знал и не мог знать (добросовестный приобретатель), то опекун (попечитель) вправе истребовать это имущество от приобретателя в случае, когда имущество утеряно несовершеннолетним или лицом, которому имущество было передано во владение (опекуну, попечителю, доверительному управляющему или иному лицу), либо похищено у того или другого, либо выбыло из их владения иным путем помимо их воли. Если имущество приобретено безвозмездно от лица, которое не имело права его отчуждать, опекун (попечитель) в интересах несовершеннолетнего вправе истребовать имущество во всех случаях. Необходимо учитывать, что деньги, а также ценные бумаги на предъявителя не могут быть истребованы от добросовестного приобретателя.

К иным мерам по защите имущественных прав подопечного можно отнести как вещно-правовые иски, в том числе негаторный иск (ст. 304 ГК), иск об освобождении имущества от ареста (исключении из описи), иск о признании права собственности и другие, так и обязательственно-правовые. Наряду с материальными требованиями опекун (попечитель) обязан применять и процессуальные способы защиты, например предъявлять требования о применении обеспечительных мер (гл. 13 ГПК) в отношении тех лиц, у которых находится имущество несовершеннолетнего, с целью его сохранения. Опекун (попечитель) обязан заботиться о реализации, а также о защите прав несовершеннолетнего на охраняемые результаты интеллектуальной деятельности (ст. 1225 ГК), как созданные самим подопечным, так и приобретенные им (например, по наследству).

О договоре доверительного управления имуществом подопечного см. также комментарий к ст. 23 Закона.

Статья 19. Распоряжение имуществом подопечных

Комментарий к статье 19

1. Настоящая статья устанавливает особенности распоряжения имуществом подопечных, за исключением недвижимого имущества, правовой режим распоряжения которым определяется ст. 20 Закона (см. комментарий к ст. 20). К имуществу, упоминаемому в настоящей статье, относятся в том числе денежные средства, получаемые подопечным в виде доходов от различных видов деятельности, социальные выплаты (пенсии, пособия, компенсации и т.п.).

2. Необходимо отметить, что для несовершеннолетних подопечных, недееспособных в сфере исполнения их имущественных обязанностей могут быть предусмотрены соответствующие льготы и компенсации на уровне субъектов Федерации. Так, например, Закон Вологодской области от 29 декабря 2003 г. N 982-ОЗ "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Вологодской области" предусматривает, что детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей указанных категорий, имеющим закрепленное жилое помещение или жилое помещение, принадлежащее им на праве собственности, на территории Вологодской области, предоставляются меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и отопления в виде: освобождения от платы за жилое помещение (для нанимателей жилых помещений, относящихся к государственному и муниципальному фонду, - за содержание, ремонт и наем жилого помещения, для собственников жилых помещений - за содержание и ремонт жилого помещения); освобождения от платы за отопление (ст. 22.1). Указанные меры социальной поддержки предоставляются при условии, что в закрепленном жилом помещении или в жилом помещении, принадлежащем на праве собственности, не проживают иные граждане (включая членов семьи), а лица, перечисленные в ч. 1 настоящей статьи, пребывают в образовательных учреждениях либо в учреждениях социальной защиты населения; проходят военную службу по призыву; отбывают срок наказания в виде лишения свободы; проживают у опекунов (попечителей) либо в приемных семьях. Порядок предоставления указанных мер социальной поддержки и возмещения расходов по оплате жилого помещения и отопления устанавливается правительством области.

3. К общим правилам распоряжения имуществом (как движимым, так и недвижимым) подопечных относятся следующие нормы Гражданского кодекса РФ:

- п. 2 ст. 32: "Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки";

- п. 2 ст. 33: "Попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно";

- ст. 37: "1. Доходы подопечного, в том числе суммы алиментов, пенсий, пособий и иных предоставляемых на его содержание социальных выплат, а также доходы, причитающиеся подопечному от управления его имуществом, за исключением доходов, которыми подопечный вправе распоряжаться самостоятельно, расходуются опекуном или попечителем исключительно в интересах подопечного и с предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

2. Опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного.

Порядок управления имуществом подопечного определяется Федеральным законом "Об опеке и попечительстве".

3. Опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками";

- ст. 38: "1. При необходимости постоянного управления недвижимым и ценным движимым имуществом подопечного орган опеки и попечительства заключает с управляющим, определенным этим органом, договор о доверительном управлении таким имуществом. В этом случае опекун или попечитель сохраняет свои полномочия в отношении того имущества подопечного, которое не передано в доверительное управление.

При осуществлении управляющим правомочий по управлению имуществом подопечного на управляющего распространяется действие правил, предусмотренных пунктами 2 и 3 статьи 37 настоящего Кодекса.

2. Доверительное управление имуществом подопечного прекращается по основаниям, предусмотренным законом для прекращения договора о доверительном управлении имуществом, а также в случаях прекращения опеки и попечительства";

- п. 4 ст. 292: "Отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства";

- подп. 1 ст. 575: "Не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей:

1) от имени малолетних и граждан, признанных недееспособными, их законными представителями..."

4. Основной функцией органов опеки и попечительства при распоряжении имуществом лиц, находящихся под опекой или попечительством, является выдача опекунам и попечителям:

- разрешений;

- указаний.

Разрешения выдаются при совершении сделок по распоряжению имуществом подопечного, а именно по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного. Кроме того, такое разрешение необходимо при расходовании доходов подопечного, кроме расходов на содержание подопечного.

При этом термин "разрешение" используется в законодательстве не всегда. Иногда применяется термин "согласие на совершение сделки". Так, например, в соответствии с п. 4 ст. 292 ГК РФ при отчуждении жилого помещения необходимо согласие органа опеки и попечительства.

Необходимо иметь в виду, что Закон об опеке, как и ст. 37 ГК РФ, запрещает совершать без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не только сделки с недвижимым имуществом, но и сделки с движимым имуществом подопечных. Это правило не изменилось с введением в действие Закона об опеке, однако о его существовании, к сожалению, было известно не всем.

5. На практике возникает немало споров, связанных с определением, для совершения каких сделок необходимо разрешение органов опеки и попечительства. Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа (дело N Ф03-А51/03-2/2751) разрешен вопрос относительно необходимости получения согласия органов опеки и попечительства для совершения доверенности от имени подростка в возрасте от 14 до 18 лет на представление интересов на общем собрании участников общества с ограниченной ответственностью, на котором не затрагивается вопрос отчуждения имущества подопечного. В связи с этим согласия органов опеки и попечительства не требуется. С 1 сентября 2008 г. такое согласие необходимо для любых доверенностей в соответствии с ч. 2 ст. 21 настоящего Закона.

В Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа (дело N А57-5596/03-30) был сделан вывод, что при залоге имущества, принадлежащего обществу с ограниченной ответственностью, в котором участвует несовершеннолетний гражданин, разрешения органов опеки и попечительства не требуется, в отличие от передачи в залог доли в уставном капитале общества, принадлежащей ребенку.

6. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа (дело N Ф08-3746/2005) было обосновано, что несовершеннолетние могут осуществлять предусмотренные ГК РФ права на получение пенсий и распоряжение ими как самостоятельно, так и через администрацию учреждений, в которых они находятся на воспитании. В связи с этим суммы пенсий несовершеннолетних воспитанников, перечислявшиеся пенсионным фондом на счет детского воспитательного учреждения, не являются неосновательным обогащением последнего. Опекунским советом, образованным администрацией г. Лабинска, принято решение от 6 февраля 2002 г. о перечислении на расчетный счет детского дома 75% пенсий воспитанников на их содержание, оздоровление, лечение, приобретение одежды и обуви. Полагая, что при выплате пенсий указанным способом нарушен порядок, установленный ст. 18 Закона о трудовых пенсиях, пенсионный фонд обратился в арбитражный суд с требованием о взыскании в свою пользу полученных и использованных детским домом сумм как неосновательного обогащения.

Судебные инстанции удовлетворили иск, полагая, что у детского дома отсутствовали правовые основания для получения пенсий своих несовершеннолетних воспитанников. Данный вывод не соответствует ст. ст. 26 ГК и 60 СК РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 60 СК РФ суммы, причитающиеся ребенку в качестве пенсий, поступают в распоряжение родителей (лиц, их заменяющих) и расходуются ими на содержание, воспитание и образование ребенка. Право собственности ребенка любого возраста на причитающиеся ему доходы и право самостоятельного распоряжения ими, принадлежащее несовершеннолетнему в возрасте от 14 до 18 лет (ч. 3 ст. 60 СК; ст. 26 ГК), не исключает прав родителей (лиц, их заменяющих) на распоряжение этими же доходами, поскольку права тех и других признаются законом. В случае разногласий между несовершеннолетним от 14 до 18 лет и родителями (лицами, их заменяющими) по поводу распоряжения доходами суд может ограничить или лишить несовершеннолетнего права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 26 ГК).

С другой стороны, если родители (лица, их заменяющие) распоряжаются средствами детей вопреки их законным интересам, закон также предусматривает защиту органом опеки и попечительства, прокурором и судом прав и законных интересов ребенка (ст. 56 СК). В силу ст. 34 ГК РФ, ст. ст. 121, 123 СК РФ органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, определяющие детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствующие воспитательные, лечебные и иные учреждения на полное государственное обеспечение. Опекуны (попечители) таким детям не назначаются. Выполнение их обязанностей возлагается на администрации этих учреждений (ст. 147 СК). Таким образом, лицом, заменяющим родителей и имеющим право, согласно ст. 60 СК РФ, распоряжаться доходами воспитанников, являлась администрация детского дома, а контролирующим этот процесс органом - администрация муниципального образования. При указанных обстоятельствах детский дом получал от пенсионного фонда пенсии воспитанников на основаниях, установленных законом, что исключало применение к данным отношениям норм о неосновательном обогащении.

7. В ч. 4 комментируемой статьи закреплены особенности совершения кредитных договоров и договоров займа от имени подопечного. По общему правилу такие договоры запрещены, кроме тех случаев, когда это необходимо:

- для содержания подопечного;

- для обеспечения его жилым помещением.

При отсутствии имущества, за счет которого будет в дальнейшем исполнено заемное обязательство и которое должно быть указано в заявлении опекуна, попечителя на выдачу разрешения, договоры не могут быть заключены.

Особенности договора займа и кредитного договора определены гл. 42 ГК РФ. В качестве заимодавца по договору займа может выступать любое лицо, а в качестве кредитора по кредитному договору - банк или иная кредитная организация.

Согласно ст. 814 ГК РФ и настоящей статье данные договоры носят целевой характер.

8. К договорам о передаче имущества в пользование, предусмотренным в ч. 6 комментируемой статьи, относятся:

- договор аренды;

- договор коммерческого найма;

- договор безвозмездного пользования (ссуды).

В настоящей норме имеются в виду договор аренды и договор коммерческого найма, носящие возмездный характер. Особая выгода договора, при наличии которой договор аренды может быть заключен на срок более пяти лет (срок действия договора коммерческого найма в соответствии со ст. 683 ГК РФ не может превышать пять лет), состоит в том, что подопечный получает такой доход, который он не может получить при ином использовании имущества при обычных условиях гражданского оборота, и есть все основания предполагать, что договор будет исполняться контрагентом (арендатором) надлежащим образом.

Статья 20. Особенности распоряжения недвижимым имуществом, принадлежащим подопечному

Комментарий к статье 20

1. В настоящей статье определяется правовой режим недвижимого имущества несовершеннолетнего. Нормы этой статьи носят гражданско-правовой характер, но при этом имеют значение не только для гражданских, но также для семейных, жилищных, гражданско-процессуальных правоотношений.

2. Согласно ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.

Для несовершеннолетних в числе недвижимого имущества наиболее важное значение имеют жилые помещения. В соответствии с ч. 2 ст. 15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Согласно ст. 16 ЖК РФ к жилым помещениям относятся: жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната.

Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных Гражданским кодексом РФ и иными законами.

3. Недвижимое имущество несовершеннолетних не может быть отчуждено безвозмездно, например, по договору дарения. Основания отчуждения недвижимого имущества, предусмотренные в настоящей статье (см. таблицу 3), делятся на следующие виды:

- принудительное обращение взыскания;

- возмездные договоры, заключаемые к выгоде подопечного;

- возмездные договоры при перемене места жительства;

- возмездные договоры в целях, связанных с жизнью и здоровьем несовершеннолетнего.

Таблица 3

Основания отчуждения недвижимого имущества,

принадлежащего подопечному

 

Жилые помещения

Иное      
недвижимое имущество

Купля-
продажа

При перемене места  
жительства, а также
в исключительных    
случаях, если этого
требуют интересы    
подопечного        

В исключительных  
случаях, если этого
требуют интересы  
подопечного        

Договор
мены  

При условии        
совершения договора
к выгоде подопечного

При условии        
совершения договора
к выгоде подопечного

Договор
ренты  

При условии        
совершения договора
к выгоде подопечного

При условии        
совершения договора
к выгоде подопечного

4. Основания принудительного обращения взыскания, в том числе при обращении взыскания на предмет залога, определены ГК РФ, также другими федеральными законами, в частности Федеральным законом "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Порядок обращения взыскания регулируется ГК РФ, ГПК РФ, Федеральным законом "Об исполнительном производстве" и др. Согласно ст. 237 ГК РФ изъятие имущества путем обращения взыскания на него по обязательствам собственника производится на основании решения суда, если иной порядок обращения взыскания не предусмотрен законом или договором. Например, согласно ст. 46 НК РФ взыскание налога производится по решению налогового органа путем направления в банк, в котором открыты счета налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя, поручения налогового органа на списание и перечисление в бюджетную систему Российской Федерации необходимых денежных средств со счетов налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя.

Согласно ст. 348 ГК РФ взыскание на заложенное имущество для удовлетворения требований залогодержателя (кредитора) может быть обращено в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения должником обеспеченного залогом обязательства по обстоятельствам, за которые он отвечает. В обращении взыскания на заложенное имущество может быть отказано, если допущенное должником нарушение обеспеченного залогом обязательства крайне незначительно и размер требований залогодержателя вследствие этого явно несоразмерен стоимости заложенного имущества.

Перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, предусмотрен в ст. 446 ГПК РФ и включает в себя, в частности:

- жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, за исключением тех случаев, когда такое имущество является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание;

- земельные участки, на которых расположены вышеназванные объекты, за исключением тех случаев, когда данное имущество является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание;

- предметы обычной домашней обстановки и обихода, вещи индивидуального пользования (одежда, обувь и др.), за исключением драгоценностей и других предметов роскоши, и др.

5. В пп. 2 ч. 1 комментируемой статьи речь идет о договоре ренты, по которому одна сторона (получатель ренты) передает другой стороне (плательщику ренты) в собственность имущество, а плательщик ренты обязуется в обмен на полученное имущество периодически выплачивать получателю ренту в виде определенной денежной суммы либо предоставления средств на его содержание в иной форме. Договор ренты может предусматривать установление обязанности выплачивать ренту бессрочно (постоянная рента) или на срок жизни получателя ренты (пожизненная рента). Пожизненная рента может быть установлена на условиях пожизненного содержания гражданина с иждивением.

Глава 33 ГК РФ регулирует отношения, возникающие из договора ренты, а также пожизненного содержания с иждивением.

Выгода по договору ренты, по нашему мнению, должна быть определена таким образом, что доход, полученный несовершеннолетним, например по договору пожизненного содержания с иждивением с учетом среднего возраста жизни в стране, будет значительно превышать тот доход, который бы этот гражданин получил при отчуждении имущества по договору купли-продажи.

Согласно ст. 585 ГК РФ отчуждение имущества под выплату ренты может быть передано получателем ренты в собственность плательщика ренты за плату или бесплатно. В случае, когда договором ренты предусматривается передача имущества за плату, к отношениям сторон по передаче и оплате применяются правила о купле-продаже (гл. 30), а в случае, когда такое имущество передается бесплатно, - правила о договоре дарения (гл. 32), постольку, поскольку иное не установлено правилами настоящей главы и не противоречит существу договора ренты. В связи с этим от имени малолетних, недееспособных передача имущества бесплатно, согласно ст. 575 ГК РФ, не допускается.

Пункты 2 - 5 ч. 1 комментируемой статьи предусматривают отчуждение недвижимого имущества по договорам. К договорам об отчуждении имущества относятся договоры купли-продажи, дарения, мены, ренты. Исходя из смысла комментируемой статьи заключение договоров дарения недвижимого имущества, принадлежащего подопечным, не допускается, в связи с чем названными пунктами охватываются три вида договоров. Нормы пп. 4 распространяются лишь на жилые помещения, а пп. 2, 3, 5 - на все виды недвижимости.

В настоящей статье речь идет исключительно о том недвижимом имуществе, которое принадлежит подопечному на праве собственности, в том числе о долях в праве общей долевой собственности, а также об имуществе, находящемся в общей совместной собственности. Данные нормы не могут быть распространены на имущество юридических лиц (хозяйственных обществ, товариществ, кооперативов), участниками которых являются подопечные (участникам юридического лица может принадлежать право собственности лишь на долю, вклад и т.п. в уставном капитале юридического лица, в отношении имущества таких юридических лиц подопечные обладают лишь обязательственными правами). Кроме того, данные нормы не распространяются на те объекты недвижимого имущества, которые могут находиться в пользовании подопечного. Так, например, при отчуждении жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, применяется специальная норма п. 4 ст. 292 ГК РФ о необходимости получения согласия органа опеки и попечительства.

6. Договор мены, предусмотренный в пп. 3 ч. 1 настоящей статьи, регулируется гл. 31 ГК РФ. Необходимо учитывать, что принадлежащее подопечному имущество, отчуждаемое по договору мены, не может быть менее ценным, чем имущество, приобретаемое подопечным. Выгода подопечного, предусматриваемая в комментируемом положении, предполагает, что имущество, переходящее по договору мены к подопечному, должно быть более дорогостоящим, чем отчуждаемое. В противном случае сделка является ничтожной.

7. В пп. 4 ч. 1 комментируемой статьи имеются в виду договоры купли-продажи, мены, ренты, которые в отличие от положения пп. 3 в качестве объекта имеют именно жилые помещения, отчуждаемые прежде всего с целью обеспечения подопечного жильем по новому месту жительства. Место жительства определяется ст. 20 ГК РФ, согласно п. 2 которой местом жительства несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов. О перемене места жительства подопечного и обязанностях органа опеки и попечительства см. комментарий к ст. 9 Закона об опеке.

8. Положения пп. 5 ч. 1 комментируемой статьи не следует толковать расширительно. В данном случае имеется в виду договор продажи недвижимого имущества, в соответствии с которым продавец обязуется передать в собственность покупателя земельный участок, здание, сооружение, квартиру или другое недвижимое имущество. Такие договоры могут быть совершены при наличии двух условий:

1) исключительный случай - невозможность получить доход иным образом, кроме как путем отчуждения, и такое отчуждение связано с обеспечением жизни или здоровья подопечного;

2) этого требуют интересы подопечного. Основным интересом в данном случае является необходимость сохранения жизни или здоровья подопечного.

При применении данной нормы следует учитывать, является ли недвижимое имущество единственным местом жительства или нет. В случае если это единственное жилое помещение для подопечного, где он проживает, оно не может быть отчуждено.

9. В ч. 2 комментируемой статьи особо отмечается необходимость получения предварительного разрешения органов опеки и попечительства (см. комментарий к ст. 21 Закона). Причем такое разрешение необходимо для совершения не только названных в ч. 1 сделок, но также доверенностей на совершение этих сделок согласно ч. 2 ст. 21 Закона об опеке.

Последствия совершения сделки без предварительного разрешения урегулированы ч. 4 ст. 21 Закона об опеке и включают в себя обязанность органа опеки и попечительства незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении указанного договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если договор заключен к выгоде подопечного. При расторжении такого договора имущество, принадлежавшее подопечному, подлежит возврату, а убытки, причиненные сторонам договора, подлежат возмещению опекуном или попечителем в размере и в порядке, которые установлены гражданским законодательством. Органы опеки и попечительства должны обратиться в районный суд в соответствии с нормами ГПК РФ о территориальной подсудности с иском к контрагенту по данной сделке.

В том случае, если имеются иные пороки сделки, предусмотренной ч. 1 комментируемой статьи, применяются общие последствия недействительности сделок, установленные ГК РФ и другими федеральными законами, в частности статьями § 2 гл. 9 ГК РФ.

Комментируемая статья не говорит о каких-либо особых последствиях получения разрешения органов опеки и попечительства после совершения сделки. По смыслу Закона об опеке предоставление разрешения на сделку после совершения таковой будет являться грубым нарушением со стороны органа опеки и попечительства. Разрешение органа опеки и попечительства не случайно названо в настоящем Законе предварительным.

Статья 21. Предварительное разрешение органа опеки и попечительства, затрагивающее осуществление имущественных прав подопечного

Комментарий к статье 21

1. Комментируемая статья определяет прежде всего случаи, в которых опекунам и попечителям необходимо получить предварительное разрешение органа опеки и попечительства. Необходимо отметить, что это чрезвычайно широкий круг ситуаций, включающих случаи участия подопечного как в материальных, так и в процессуальных правоотношениях. Комментируемая статья применяется в случаях управления имуществом как совершеннолетних, так и несовершеннолетних подопечных.

Общее правило заключается в том, что предварительное разрешение органа опеки и попечительства требуется всегда, когда действия опекуна или попечителя могут повлечь за собой уменьшение стоимости имущества подопечного.

К числу таких действий комментируемая статья относит прежде всего сделки по отчуждению имущества подопечного (в том числе по обмену или дарению), сделки, влекущие за собой отказ от принадлежащих подопечному прав, а также отказ от иска, поданного в интересах подопечного. Кроме того, уменьшение стоимости имущества подопечного может повлечь отказ взыскателя по исполнительному производству от взыскания, отказ от права на земельный участок (ст. 53 ЗК РФ), а также, возможно, иные юридически значимые действия.

Иные действия, о которых идет речь в комментируемой статье, не всегда могут повлечь уменьшение имущества подопечного, но тем не менее тоже не должны совершаться без предварительного разрешения органа опеки и попечительства. В ч. 1 комментируемой статьи упоминается о таких случаях, как передача имущества подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, раздел его имущества или выдел из него долей, заключение в судебном разбирательстве мирового соглашения от имени подопечного, заключение мирового соглашения с должником по исполнительному производству, в котором подопечный является взыскателем, а также выдача доверенности от имени подопечного.

Прокомментированные правила согласуются с нормами ст. 37 ГК РФ в редакции, введенной в действие с 1 сентября 2008 г.

2. Зачастую сделки совершаются опекунами или попечителями на незначительные суммы. В таких случаях получение всякий раз предварительного разрешения органа опеки и попечительства на сделку вызовет серьезные трудности в исполнении опекуном или попечителем своих обязанностей. Поэтому Закон об опеке не запрещает органу опеки и попечительства выдавать предварительное разрешение не на одну конкретную сделку с имуществом, а на целый ряд сделок или юридически значимых действий, которые могут быть в будущем совершены опекуном или попечителем.

Речь может идти, например, о получении опекуном денежных средств, причитающихся подопечному в качестве пособия. Пункт 1 ст. 37 ГК РФ требует, чтобы расходование таких денежных средств подопечного осуществлялось с предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

В случае если у органа опеки и попечительства нет оснований не доверять опекуну, целесообразно однократно выдать разрешение на получение и расходование денежных средств, причитающихся подопечному в качестве пособий. Более того, такое разрешение может быть включено в иной акт органа опеки и попечительства (например, в акт о назначении выплаты денежных средств в порядке п. 3 ст. 148 СК).

3. Новеллой Закона об опеке является то, что в нем впервые на уровне федерального законодательства определены порядок и сроки предоставления органом опеки и попечительства предварительного разрешения органа опеки и попечительства, затрагивающего осуществление имущественных прав подопечного. До этого момента указанные вопросы регулировались лишь нормативными правовыми актами отдельных субъектов Федерации или муниципальных образований <1>. Со вступлением в силу Закона об опеке такие акты утратили силу.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление администрации г. Рязани от 20 ноября 2006 г. N 4184 "О порядке выдачи разрешений на сделки с имуществом несовершеннолетних, недееспособных и безвестно отсутствующих, а также на отчуждение жилых помещений, в которых проживают лица, находящиеся под опекой, разрешений на вступление в брак до достижения брачного возраста".

Первым этапом в этой процедуре является подача опекуном или попечителем заявления о предоставлении предварительного разрешения органа опеки и попечительства, затрагивающего осуществление имущественных прав подопечного. Опекун или попечитель должен указать в заявлении причины, по которым считает допустимым и целесообразным совершение сделки или иного юридически значимого действия на определенных условиях. Закон об опеке не предусматривает обязанность опекуна (попечителя) прилагать к заявлению какие бы то ни было документы, как не закрепляет и право органа опеки и попечительства такие документы потребовать.

Второй этап - рассмотрение заявления опекуна или попечителя, которое производится органом опеки и попечительства в течение 15 календарных дней с момента подачи заявления. Рассмотрение должно завершиться выдачей опекуну (попечителю) либо испрашиваемого им заявления, либо отказа в выдаче разрешения.

Как и прежде, законодатель не дает прямого ответа на вопрос о том, может ли разрешение органа опеки и попечительства содержать в себе некоторые условия или оговорки, при соблюдении которых сделка (или иное юридически значимое действие) может быть совершена. Вместе с тем включение в содержание разрешения такого рода условий не противоречит законодательству и принципам института опеки и попечительства (ст. 5 Закона об опеке).

Предварительное разрешение органа опеки и попечительства, а равно отказ в выдаче такого разрешения относятся к актам органа опеки и попечительства (ч. 3 ст. 8 Закона об опеке), которые всегда должны быть оформлены письменно и могут быть оспорены в судебном порядке. Комментируемая статья устанавливает, что правом подачи заявления в суд обладают опекун или попечитель, иные заинтересованные лица, а также прокурор.

4. Еще одним нововведением Закона об опеке является то, что его положения в части порядка и сроков выдачи предварительного разрешения органа опеки и попечительства, затрагивающего осуществление имущественных прав подопечного, распространяются также на выдачу органом опеки и попечительства согласия на отчуждение жилого помещения в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 292 ГК РФ. Указанная норма гражданского законодательства обязывает собственника жилого помещения обратиться в орган опеки и попечительства до отчуждения этого помещения, если в нем проживают члены семьи собственника, находящиеся под опекой или попечительством, либо несовершеннолетние, оставшиеся без родительского попечения. Указанное требование применяется при условии, что о перечисленных фактах органу опеки и попечительства стало известно и что отчуждение жилого помещения затрагивает права или охраняемые законом интересы указанных подопечных или несовершеннолетних. Иными словами, все процедурные правила, относящиеся к случаям выдачи разрешения на отчуждение имущества, принадлежащего подопечным, применяются и к случаям получения согласия на отчуждение жилья, в котором проживает, но не является собственником подопечный.

Кроме того, необходимо отметить, что процедурные нормы, касающиеся выдачи органами опеки и попечительства предварительных разрешений, распространяются также на случаи управления родителями (усыновителями) ребенка имуществом своих детей. В соответствии со ст. 60 СК РФ при осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (ст. 37 ГК РФ). Аналогичную норму содержит п. 1 ст. 28 ГК РФ. Однако в связи с тем что ст. 37 ГК РФ в части регулирования порядка управления имуществом подопечных отсылает к Закону об опеке, следует применять к действиям родителей (усыновителей) с имуществом ребенка все правила ст. ст. 19, 20, 21 Закона об опеке.

5. Настоящим Законом впервые в законодательстве четко установлены последствия заключения договора опекуном или попечителем без предварительного разрешения органа опеки и попечительства. До введения в действие Закона об опеке существовала практика оспаривания сделок, совершенных опекунами и попечителями без такого разрешения или с нарушением его условий. Истцы ссылались на ст. 168 ГК РФ, указывая, что совершенная без надлежащего разрешения сделка ничтожна, как не соответствующая требованиям закона. Однако применение последствий недействительности таких сделок, как правило, было затруднено в связи с необходимостью учета прав и интересов добросовестных приобретателей отчужденного имущества подопечного.

Теперь в Законе об опеке закреплено специальное последствие несоблюдения требований органа опеки и попечительства. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи при обнаружении факта заключения договора от имени подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства последний обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного. Требование о расторжении договора существенным образом отличается от требования о признании договора недействительным. В соответствии со ст. 450 ГК РФ договор может быть расторгнут по решению суда по требованию одной из сторон (от имени стороны в этом случае выступает орган опеки и попечительства) в случаях, предусмотренных ГК РФ и другими законами. Закон об опеке такой случай предусматривает.

Общее последствие расторжения гражданско-правовых договоров состоит в том, что стороны не вправе требовать возвращение исполненного ими по обязательству до момента расторжения договора. Однако иное может быть установлено законом (см. п. 4 ст. 453 ГК). Закон об опеке установил специальное последствие. При расторжении такого договора имущество, принадлежавшее подопечному, подлежит возврату, а убытки, причиненные сторонам договора, подлежат возмещению сторонам опекуном или попечителем.

Так, например, если опекун допустил отчуждение принадлежащего подопечному транспортного средства без предварительного разрешения органа опеки и попечительства, то последний, узнав об этом факте, может обратиться в суд с иском о расторжении договора и возврате имущества. При этом обращение в суд необязательно, если, например, вырученная от сделки сумма адекватна рыночной цене имущества, а, кроме того, она израсходована в интересах подопечного или зачислена на его банковский счет. Если же, напротив, сделка совершена не к выгоде подопечного, то орган опеки и попечительства обращается с иском в суд, выступая от имени подопечного. Для заявления такого требования существует общий срок исковой давности - три года (ст. 196 ГК). В случае удовлетворения иска о расторжении договора отчужденное имущество подлежит возврату подопечному, а убытки покупателя, выразившиеся в утрате им уплаченной суммы, могут быть взысканы исключительно с опекуна. Разница в цене имущества до его отчуждения и на момент возврата подопечному представляет собой убытки, возмещение которых причитается подопечному. Взыскиваются эти убытки также с опекуна.

Статья 22. Охрана имущественных прав и интересов совершеннолетнего гражданина, ограниченного судом в дееспособности

Комментарий к статье 22

1. Комментируемая статья определяет особенности охраны имущественных прав и интересов ограниченно дееспособных граждан. Специфика их правового положения напрямую связана с причиной частичной утраты ими своей дееспособности. В соответствии со ст. 30 ГК РФ может быть ограничен судом в дееспособности гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение.

Таким образом, лицо, дееспособность которого ограничивается, в отличие от лиц, признаваемых полностью недееспособными, понимает значение своих действий и может ими руководить. Однако такой гражданин-расточитель тоже нуждается в охране его имущественных интересов <1>. Забота о нем проявляется в инициировании процедуры ограничения дееспособности и последующем запрещении совершать сделки без согласия попечителя. При этом за самим попечителем также осуществляется контроль, поскольку в соответствии со ст. 37 ГК РФ он не вправе давать согласие на совершение сделок без предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

--------------------------------

<1> О понятии "расточительство" см.: Михеева Л.Ю. Указ. соч. С. 111 - 115.

Все иные способы охраны имущественных интересов подопечных к расточителям неприменимы, так как эти лица сами приводят себя в состояние, требующее ограничения их дееспособности. Поэтому попечители не принимают имущество таких подопечных по описи и не отвечают за его сохранность и приумножение. Согласно ч. 2 комментируемой статьи совершеннолетний гражданин, ограниченный судом в дееспособности, самостоятельно принимает меры по охране своих имущественных интересов.

2. В соответствии с установленным ст. 30 ГК РФ объемом дееспособности гражданина, об охране имущественных интересов которого идет речь в комментируемой статье, не могут быть оспорены лишь совершенные им мелкие бытовые сделки. Это обстоятельство обычно критикуется в гражданско-правовой литературе, поскольку к числу мелких бытовых сделок как раз и относится приобретение спиртных напитков. Действующее гражданское законодательство не лишает ограниченно дееспособного гражданина права расходовать принадлежащие ему денежные средства. Редакция ст. 30 ГК РФ такова, что не предоставляет попечителю возможности получать причитающиеся подопечному в качестве дохода денежные средства. Иными словами, забирать заработную плату такого лица попечитель не вправе, он может лишь не дать подопечному согласие на получение заработной платы. В последнем случае доход подопечного будет накапливаться у работодателя или на банковском счете, по-видимому, до снятия ограничения дееспособности.

Иные сделки подопечного, не относящиеся к мелким бытовым (отчуждение жилого помещения, иной недвижимости, транспортного средства, распоряжение крупными денежными средствами, находящимися на счете, и т.п.), самостоятельно совершаться им не могут, для их совершения требуется согласие попечителя. Попечитель вправе оспорить такие сделки, если они были совершены без его согласия.

Вместе с тем известно, что в подавляющем большинстве случаев попечителями ограниченно дееспособных граждан становятся их супруги. В случае отчуждения подопечным имущества, относящегося к общей совместной собственности супругов, подлежат применению правила об оспаривании сделок, закрепленные в ст. 35 СК РФ.

Статья 23. Доверительное управление имуществом подопечного

Комментарий к статье 23

1. Институт доверительного управления имуществом подопечных впервые появился в части первой Гражданского кодекса РФ. Целью этого института является не только охрана, но и эффективное управление имуществом подопечных с целью его приумножения.

Зачастую опекун или попечитель, заботам которого вверено имущество подопечного, не обладает для управления всем имуществом необходимыми навыками, знаниями или лицензиями, разрешениями. В этой связи законодатель предусматривает возможность передачи отдельных видов имущества подопечных в доверительное управление (ст. 38 ГК).

Специфика доверительного управления имуществом подопечных проявляется в следующем:

1) объектами управления могут быть только недвижимые и ценные движимые вещи;

2) имущество передается в управление только в случае, если есть необходимость постоянного управления;

3) доверительное управление имуществом подопечного существует исключительно в период опеки или попечительства;

4) учредителем доверительного управления является орган опеки и попечительства.

Договор доверительного управления имуществом подопечных подчиняется общим правилам гл. 53 ГК РФ, за некоторыми исключениями. Нормы ст. 1022 ГК РФ, упоминающие учредителя доверительного управления, применяются не к номинальному учредителю (органу опеки и попечительства), а к подопечному, т.е. к собственнику имущества.

2. Как и опекун (попечитель), доверительный управляющий имуществом подопечного не вправе совершать сделки с этим имуществом без предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Однако очевидно, что услуги доверительного управляющего требуются в случаях, когда имущество нуждается не только в охране, но и в эффективном управлении, что, в свою очередь, влечет необходимость совершения сделок с ним. Если, например, подопечный является собственником акций, то доверительный управляющий обязан, если иное не предусмотрено договором с ним, следить за курсом этих ценных бумаг и при необходимости распорядиться ими, возможно приобретя взамен другие активы. Поэтому в такого рода ситуациях в договоре доверительного управления имуществом может быть заложено условие о том, что в отношении ряда сделок предварительное разрешение органа опеки и попечительства доверительному управляющему не требуется.

3. Комментируемая статья по сравнению со ст. 38 ГК РФ устанавливает дополнительные ограничения прав доверительного управляющего. Как и опекуны (попечители), управляющий может совершать не любые сделки с вверенным ему имуществом подопечного, а лишь те, которые не противоречат ст. ст. 19 и 20 комментируемого Закона.

Глава 5. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОПЕКУНОВ, ПОПЕЧИТЕЛЕЙ И ОРГАНОВ

ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

Статья 24. Надзор за деятельностью опекунов и попечителей

Комментарий к статье 24

1. Еще одним из достоинств Закона об опеке является то, что в нем впервые закреплены нормы об ответственности в сфере деятельности по опеке и попечительству. Этим вопросам посвящена специальная глава, которая определяет порядок осуществления надзора за исполнением опекунами и попечителями своих обязанностей, а также контроля за деятельностью органов опеки и попечительства.

2. Статья 24 Закона об опеке прежде всего определяет орган, компетентный осуществлять надзор за деятельностью опекунов и попечителей. Поскольку опека и попечительство как общее правило устанавливаются по месту жительства подопечных, то именно на орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного и возлагается такая функция. Понятно, что в случаях, когда в соответствии с п. 1 ст. 35 ГК РФ опекун или попечитель назначается по его месту жительства, надзор за исполнением им своих обязанностей возлагается на орган опеки и попечительства по его месту жительства.

В случае перемены места жительства подопечного функции надзора за деятельностью опекуна или попечителя выполняет орган опеки и попечительства по новому месту жительства (см. ст. 9 Закона об опеке).

3. Надзор органа опеки и попечительства состоит в:

- регулярной проверке условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей ("индивидуальных требований");

- проверке информации о нарушении прав и охраняемых законом интересов подопечных, поступающей от различных лиц и организаций (в том числе образовательных, лечебных, социальных);

- проведении встреч с подопечным;

- рассмотрении жалоб подопечных на действия или бездействие опекунов или попечителей и принятии мер защиты их интересов, предусмотренных законодательством, и т.д.

Законодательством субъектов Федерации на органы опеки и попечительства могут быть возложены дополнительные задачи и полномочия в части надзора за деятельностью опекунов и попечителей и оказания помощи и содействия подопечным.

4. Проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей ("индивидуальных требований") - процедура, состоящая в посещении сотрудниками органа опеки и попечительства места жительства подопечного, лечебных или образовательных организаций, которые он посещает, а также в сборе информации о подопечном иным доступным образом.

5. Более конкретные правила проведения указанной проверки, а также ее периодичность в случае пребывания под опекой (попечительством) несовершеннолетних граждан установлены в Постановлении Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423.

При помещении несовершеннолетнего подопечного под опеку или попечительство плановая проверка проводится в виде посещения подопечного:

- один раз в течение первого месяца после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна;

- один раз в три месяца в течение первого года после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна;

- один раз в шесть месяцев в течение второго года и последующих лет после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна.

При проведении плановых и внеплановых проверок оцениваются жилищно-бытовые условия жизни подопечного, состояние его здоровья, внешний вид и соблюдение гигиены, эмоциональное и физическое развитие, навыки самообслуживания, отношения в семье, возможность семьи обеспечить потребности развития подопечного.

При поступлении от граждан и организаций устных или письменных обращений, содержащих сведения о неисполнении, ненадлежащем исполнении опекуном своих обязанностей либо о нарушении прав и законных интересов подопечного, орган опеки и попечительства должен провести внеплановую проверку <1>.

--------------------------------

<1> К сожалению, в Постановлении Правительства РФ от 18 мая 2009 г. ошибочно указывается на право, а не на обязанность органа опеки и попечительства проверить поступивший сигнал.

В случае изменения места жительства несовершеннолетнего подопечного орган опеки и попечительства по новому месту его жительства при получении личного дела подопечного обязан в течение трех дней со дня его получения провести внеплановую проверку.

По результатам проверки составляется акт проверки условий жизни несовершеннолетнего подопечного, соблюдения опекуном прав и законных интересов подопечного, обеспечения сохранности его имущества, а также выполнения опекуном требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей. Акт является документом строгой отчетности, хранится в личном деле подопечного и может быть оспорен опекуном в судебном порядке.

6. Орган опеки и попечительства обязан реагировать на сигналы о нарушениях со стороны опекунов или попечителей, поступающие от самих подопечных. Статья 56 СК РФ предоставляет ребенку право самостоятельно обращаться за защитой в орган опеки и попечительства. Аналогичную норму содержит комментируемая статья Закона об опеке, в соответствии с которой любой подопечный вправе обратиться в орган опеки и попечительства, если считает, что действиями или бездействием опекуна (попечителя) нарушены его права или интересы. Такое обращение может быть как письменным, так и устным.

Жалоба подопечного должна быть зарегистрирована и рассмотрена по существу в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

7. Немалую помощь в защите прав и интересов подопечных могут оказать и иные лица, в частности сотрудники образовательных или медицинских организаций, соседи или близкие подопечного. Комментируемая статья возлагает на любых лиц, которым стало известно об угрозе жизни или здоровью лица, находящегося под опекой или попечительством, о нарушении его прав и законных интересов, обязанность сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения подопечного или прокурору. Сообщение может быть как письменным, так и устным.

Аналогичная обязанность предусмотрена п. 1 ст. 122 СК РФ для случаев, когда обнаружен ребенок, оставшийся без попечения родителей. К сожалению, ни комментируемая норма, ни положение ст. 122 СК РФ не обеспечены санкцией. Поэтому привлечь к ответственности за несообщение сведений о нарушении прав подопечного нельзя ни его соседей, ни участкового врача, ни директора школы, которые знали о неисполнении опекуном возложенных на него обязанностей.

Если в орган опеки все же поступил сигнал о нарушении прав или законных интересов подопечного, допущенном со стороны опекуна (попечителя), то орган опеки и попечительства обязан принять необходимые меры по защите прав и законных интересов подопечного (например, отстранить опекуна, в том числе временно, или назначить подопечному временного представителя для разрешения возникших противоречий) и в письменной форме уведомить об этом заявителя.

8. Обнаружив факты ненадлежащего исполнения возложенных на опекуна (попечителя) обязанностей, нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе осуществления опеки или попечительства в корыстных целях либо оставления подопечного без надзора и необходимой помощи, существенного нарушения опекуном или попечителем правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом, орган опеки и попечительства вправе вынести акт об отстранении опекуна или попечителя.

Кроме того, орган опеки и попечительства может также принять меры по привлечению опекуна или попечителя к установленной законом ответственности (ст. 26 Закона об опеке).

Статья 25. Отчет опекуна или попечителя

Комментарий к статье 25

1. Поскольку меры по охране имущества подопечного начинаются с составления описи его имущества, дальнейшая охрана этого имущества и управление им должны состоять в регулярной проверке состояния имущества и в представлении опекуном (попечителем) отчета о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного.

С этой целью комментируемая статья вводит правило о ежегодном представлении опекунами и попечителями отчетов в органы опеки и попечительства. Отчеты могут представляться чаще, если это предусмотрено договором об осуществлении опеки или попечительства. По общему правилу отчет за истекший год должен быть представлен не позднее 1 февраля текущего года.

Кроме того, следует иметь в виду, что в случаях досрочного прекращения опеки или попечительства отчет должен быть представлен в течение трех дней с момента, когда бывшему опекуну или попечителю стало известно о таком прекращении.

2. Содержание отчета опекуна или попечителя определено комментируемой статьей. Предполагается, что опекун (попечитель) укажет в отчете все виды имущества подопечного: как движимые и недвижимые вещи, так и денежные средства, ценные бумаги и иное имущество, а также сообщит сведения об изменениях в составе этого имущества, произошедших в истекший период в связи с отчуждением тех или иных вещей, приобретением иного имущества и т.п.

Наибольшие трудности могут возникнуть при составлении отчета в части расходования денежных средств, принадлежащих подопечному. Опекуну или попечителю потребуется указать все суммы, потраченные на питание, оплату коммунальных услуг, полученных подопечным, приобретение лекарственных средств, одежды, обуви, книг, канцелярских принадлежностей и т.п. Очевидно, что в целях наиболее точного учета этих расходов и отражения в ежегодном отчете опекунам и попечителям придется вести их запись.

Кроме того, законодатель обязывает опекунов и попечителей прикладывать к отчету документы, подтверждающие суммы произведенных расходов или их копии (товарные чеки, квитанции об уплате налогов, страховых сумм и другие платежные документы). Следовательно, в течение года такие документы опекуну (попечителю) необходимо хранить.

Форму отчета опекуна (попечителя) о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного должно утвердить Правительство РФ. В настоящее время утверждена лишь форма отчета, используемая при опеке (попечительстве) над несовершеннолетними <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан".

3. Своевременно получив от опекуна (попечителя) отчет, орган опеки и попечительства должен его рассмотреть и при отсутствии сведений о том, что отчет недостоверен, либо при отсутствии в отчете информации, свидетельствующей о нарушении прав и интересов подопечного, такой отчет утвердить. Отчет утверждается руководителем органа опеки и попечительства.

Обнаружив недостоверность информации, содержащейся в отчете, либо факты нарушений правил охраны и управления имуществом подопечного со стороны опекуна (попечителя), орган опеки и попечительства отчет не утверждает, а принимает необходимые меры в защиту интересов подопечного, в том числе по расторжению договоров, заключенных без предварительного разрешения органа опеки и попечительства или с нарушением условий такового (ч. 4 ст. 21 Закона об опеке).

Не найдя оснований для утверждения отчета, а, напротив, обнаружив факты ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению этим имуществом подопечного (порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и др.), руководитель органа опеки и попечительства обязан составить об этом акт и предъявить требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному.

4. Утвержденный отчет опекуна (попечителя) является основанием для внесения соответствующих изменений в ранее составленную опись имущества подопечного. Для внесения изменений в опись достаточно совершения записи за подписью должностного лица органа опеки и попечительства.

Из описи должны быть исключены те виды имущества, право на которые у подопечного прекратилось (отчужденные вещи, ценные бумаги, закрытые счета и т.п.), а также вещи, пришедшие в негодность.

Статья 26. Ответственность опекунов и попечителей

Комментарий к статье 26

1. В комментируемой статье прежде всего идет речь о гражданско-правовой ответственности опекунов и попечителей.

В зависимости от оснований следует выделить следующие виды такой ответственности:

- ответственность по сделкам;

- ответственность за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного;

- ответственность за вред, причиненный подопечным личности или имуществу третьих лиц.

Последний из указанных видов ответственности не обозначен в ст. 26 Закона об опеке, однако этой ответственности посвящены положения ст. ст. 1073, 1074 и 1076 ГК РФ.

Общее правило об ответственности опекунов за вред, причиненный подопечным личности или имуществу третьих лиц, сводится к тому, что опекун за такое причинение вреда отвечает, если не докажет, что вред возник не по его вине. В то же время в ряде случаев в соответствии со ст. ст. 1073 и 1076 ГК РФ вред может быть возмещен и за счет имущества подопечного, причинившего такой вред.

К ответственности за причинение подопечным вреда личности или имуществу третьих лиц можно привлечь лишь попечителя, назначенного несовершеннолетнему гражданину. В соответствии со ст. 30 ГК РФ гражданин, ограниченный в дееспособности, самостоятельно несет ответственность за причиненный им вред. Попечители несовершеннолетних отвечают за причинение подопечными вреда лишь субсидиарно, поскольку в первую очередь такой вред подлежит возмещению самим несовершеннолетним (ст. 1074 ГК).

2. Поскольку несовершеннолетние подопечные в возрасте от 14 до 18 лет, а также граждане, ограниченные судом в дееспособности, в силу ст. ст. 26 и 30 ГК РФ самостоятельно несут ответственность по совершенным ими сделкам, то их попечители к такой ответственности привлечены быть не могут.

Только опекуны отвечают по сделкам, совершенным ими от имени подопечных. Именно такое правило закреплено не только в комментируемом Законе, но и в ГК РФ применительно к сделкам малолетних (несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет). В соответствии с п. 3 ст. 28 ГК РФ имущественную ответственность по сделкам малолетнего, в том числе по сделкам, совершенным им самостоятельно, несут его опекуны, если не докажут, что обязательство было нарушено не по их вине.

Закон об опеке такую ответственность возлагает также и на опекунов недееспособных граждан.

В комментируемой статье, однако, не идет речь об исполнении обязательства по сделке за счет опекуна. На него возлагается ответственность по сделке, т.е. мера гражданско-правового имущественного воздействия, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением возникшего из сделки обязательства. Это означает, что, например, в случае заключения опекуном от имени подопечного, выступающего в качестве покупателя, договора купли-продажи с условием оплаты в рассрочку (ст. 489 ГК) покупная цена должна быть уплачена за счет средств подопечного, а проценты за просрочку платежей - за счет опекуна.

3. Впервые в законодательстве прямо и недвусмысленно предусмотрена ответственность опекунов и попечителей за вред, причиненный личности или имуществу подопечного. Нельзя сказать, чтобы ранее вовсе не имелось возможности привлечения опекунов и попечителей к такого рода ответственности. Однако на практике возмещение вреда было затруднено как отсутствием прямого указания закона, так и сложностью в установлении ответчика по иску о возмещении вреда в случаях, когда вред причинялся имуществу подопечного действиями третьих лиц.

С введением в действие Закона об опеке вопрос об ответственности за вред, причиненный личности или имуществу подопечного, решается значительно проще. Формулировка "по их вине", использованная в ч. 2 ст. 26 комментируемого Закона, означает, что опекун или попечитель отвечают не только за свои собственные действия или бездействие, но также и в случаях, когда вред подопечному был причинен третьими лицами, в чем непосредственно виновен опекун или попечитель.

Основанием такой ответственности во всех случаях является неисполнение или ненадлежащее исполнение опекуном (попечителем) своих обязанностей.

К случаям привлечения опекунов и попечителей к ответственности, предусмотренной ч. 2 комментируемой статьи, могут быть отнесены, например:

- непосредственное причинение опекуном или попечителем вреда личности подопечного (путем нанесения побоев, телесных повреждений и т.д.), в том числе причинение морального вреда;

- порча или повреждение имущества подопечного действиями опекуна или попечителя;

- допущенное опекуном или попечителем уменьшение стоимости имущества подопечного или его утрата;

- совершение сделок с имуществом подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства и последующая невозможность возврата отчужденного имущества в собственность подопечного;

- допущенные по вине опекуна или попечителя порча или повреждение имущества подопечного третьими лицами.

Условиями привлечения опекунов и попечителей к ответственности за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного, являются: наличие вреда; противоправность поведения опекуна или попечителя, выразившаяся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей; причинно-следственная связь между действиями (бездействием) опекуна или попечителя и наступившим вредом; вина опекуна или попечителя.

В соответствии с п. 1 ст. 401 ГК РФ опекун или попечитель могут быть признаны невиновными, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от них требовалась по обстоятельствам и в силу возложенных на них обязанностей, они приняли все меры для надлежащего исполнения таковых.

4. Закон об опеке устанавливает и специальную процедуру принятия мер по охране имущественных интересов подопечного в случае обнаружения фактов ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного.

Если органом опеки и попечительства выявлены порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и т.п., то об этом составляется акт. Как и всякий другой акт органа опеки и попечительства, акт об обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного может быть оспорен в судебном порядке (ч. 3 ст. 8 Закона об опеке).

На основании составленного акта орган опеки и попечительства обязан предъявить требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному. Это требование может быть адресовано опекуну или попечителю в письменной форме по почте или лично, а также заявлено непосредственно в суд.

5. Законодательством установлены и иные негативные последствия ненадлежащего исполнения опекунских обязанностей. Так, лицо, отстраненное от исполнения обязанностей опекуна или попечителя, не может стать усыновителем, приемным родителем, не может быть вновь назначено опекуном или попечителем этому или другому ребенку (ст. ст. 127, 146, 153 СК).

Кроме того, ст. 26 Закона об опеке устанавливает, что опекуны и попечители несут уголовную, административную ответственность за свои действия или бездействие в порядке, установленном соответственно законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации.

Опекун или попечитель несовершеннолетнего могут быть привлечены к административной ответственности на основании ст. ст. 5.35, 6.10, 20.22 КоАП. Кроме того, в случае совершения правонарушения самим несовершеннолетним, подлежащим административной ответственности, при отсутствии у него самостоятельного заработка административный штраф взыскивается с его попечителя.

Опекун или попечитель могут быть привлечены и к уголовной ответственности, если их действия или бездействие отвечают признакам того или иного состава преступления. В целях привлечения их к ответственности орган опеки и попечительства обязан в письменной форме сообщить о фактах, ставших ему известными, прокурору, следователю, органам дознания, дознавателю.

Статья 27. Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства

Комментарий к статье 27

1. Деятельность органов опеки и попечительства, как и иных органов государственной власти, подконтрольна. Подконтрольность, как уже отмечалось выше, представляет собой один из принципов законодательства об опеке и попечительстве. Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в особенности важен, поскольку на эти органы возложено осуществление социальной заботы о наиболее уязвимых и беззащитных гражданах.

Комментируемая статья не перечисляет конкретных органов и должностных лиц, полномочных осуществлять контроль за деятельностью органов опеки и попечительства. Однако в ст. 6 Закона об опеке один такой орган назван - уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (см. ч. 5 ст. 6), который, к сожалению, в данный момент пока не определен.

Кроме того, полномочия по контролю за деятельностью органов опеки и попечительства принадлежат также прокурору в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". В порядке осуществления надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод подопечных граждан прокурор может принять соответствующие меры (протест, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона и т.д.).

2. Закон об опеке допускает, что перечень иных органов и лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов опеки и попечительства, может быть дополнительно установлен законами субъектов Федерации. Поэтому законодательные акты, принимаемые в регионах по вопросам опеки и попечительства, с учетом выстраиваемой системы органов опеки и попечительства могут возложить функции такого контроля на исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, уполномоченный в сфере опеки и попечительства.

Статья 28. Ответственность органов опеки и попечительства

Комментарий к статье 28

1. Возможность возмещения вреда, причиненного подопечному по вине органа опеки и попечительства, также не является абсолютной новеллой, как и нормы ст. 26 ГК РФ. До принятия Закона об опеке применение мер гражданско-правовой ответственности в таких случаях было возможно, но, к сожалению, не для всех очевидно.

Теперь законодатель напрямую закрепляет возможность возмещения вреда, причиненного подопечному в результате незаконных действий или бездействия органов опеки и попечительства либо должностных лиц этих органов.

Специальным правилом о такой ответственности является норма ч. 8 ст. 11 Закона об опеке, устанавливающая ответственность за неисполнение или несвоевременное исполнение органом опеки и попечительства обязанности по назначению опекуна или попечителя. Кроме того, вред, причиненный подопечному, может быть взыскан во всех случаях вынесения органом опеки и попечительства актов в нарушение интересов подопечного, повлекших уменьшение стоимости или утрату его имущества. Даже само назначение опекуна может послужить основанием к возмещению причиненного подопечному вреда, если личность опекуна не была надлежащим образом проверена и в результате недобросовестных действий опекуна подопечный претерпел неблагоприятные последствия.

2. Вред, причиненный подопечному в результате незаконных действий или бездействия органов опеки и попечительства либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны субъекта Российской Федерации. Поскольку органами опеки и попечительства могут быть исключительно органы государственной власти субъектов Федерации, к такого рода ситуациям подлежит применению ст. 1068 ГК РФ.

3. Условиями наступления ответственности, предусмотренной ст. 28 Закона об опеке, являются: наличие вреда, причиненного имуществу или личности подопечного (в том числе морального вреда); противоправность действий или бездействия органа опеки и попечительства, выразившаяся в незаконности таких действий (бездействия), в том числе в нарушении прав и охраняемых законом интересов подопечного; причинно-следственная связь между действиями или бездействием органа опеки и попечительства и наступившим вредом; вина органа опеки и попечительства.

Глава 6. ПРЕКРАЩЕНИЕ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

Статья 29. Основания прекращения опеки и попечительства

Комментарий к статье 29

1. Комментируемая статья закрепляет три группы оснований прекращения опеки и попечительства. Первая группа - случаи автоматического прекращения опеки и попечительства. В указанных ниже ситуациях для прекращения опеки или попечительства не требуется издания специального акта, аналогичного акту о назначении опекуна или попечителя. Правоотношения прекращаются сами собой, что подтверждается документами, свидетельствующими о том или ином юридическом факте:

1) смерть подопечного, а также опекуна или попечителя прекращает опеку или попечительство в силу того, что это правоотношение носит фидуциарный характер, возникает исключительно с целью охраны прав и интересов подопечного и никакого правопреемства не допускает;

2) достижение несовершеннолетними подопечными соответствующего возраста.

При достижении малолетним лицом возраста 14 лет опека трансформируется в попечительство. При этом в соответствии с законом специального оформления полномочий попечителя не требуется. Следовательно, ранее вынесенный акт о назначении опекуна создает для этого лица статус попечителя.

При достижении несовершеннолетним возраста 18 лет попечительство прекращается автоматически;

3) приобретение несовершеннолетним подопечным гражданской дееспособности в полном объеме при вступлении его в брак (ст. 21 ГК).

Положения о брачном возрасте содержатся в ст. 13 СК РФ. Общее правило заключается в том, что зарегистрировать брак возможно лишь после достижения 18 лет. Однако из этого правила есть два исключения:

а) орган местного самоуправления вправе разрешить вступить в брак лицам, достигшим 16 лет. Это возможно при наличии уважительных причин;

б) законодательство субъекта Российской Федерации может допустить в качестве исключения на территории данного региона регистрацию брака с лицом, не достигшим 16 лет. Для этого необходимы особые обстоятельства, о которых должно быть указано в законе субъекта Федерации.

В случае вступления в брак до достижения совершеннолетия гражданская дееспособность наступает у лица в полном объеме в день государственной регистрации заключения брака. В этот же день прекращается попечительство над несовершеннолетним;

4) эмансипация - объявление несовершеннолетнего подопечного полностью дееспособным в связи с тем, что этот гражданин "работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью" (ст. 27 ГК). При этом несовершеннолетнему должно исполниться не менее 16 лет.

В случае если на эмансипацию согласны родители, усыновители или попечитель несовершеннолетнего, эта процедура производится в административном порядке - по решению органа опеки и попечительства. Если родители, усыновители или попечитель не дают согласия на эмансипацию, то несовершеннолетний вправе обратиться в суд с заявлением об объявлении его полностью дееспособным (гл. 32 ГПК).

Последствием эмансипации, как отмечалось, является наступление полной гражданской дееспособности лица. Это означает, что попечительство над ребенком прекращается, несовершеннолетний уже вправе совершать сделки самостоятельно, без согласия кого-либо. В то же время эмансипированный несовершеннолетний несет полную имущественную ответственность за свои действия.

Однако такой гражданин продолжает оставаться несовершеннолетним, а следовательно, на него распространяются нормы уголовного и административного законодательства об ответственности несовершеннолетних. Кроме того, это лицо не может по общему правилу вступить в брак, стать усыновителем и пр.;

5) и наконец, еще одна ситуация, в которой прекращается опека над ребенком. Если опекун был назначен ребенку несовершеннолетних родителей (ст. 62 СК), то достижение таким родителем возраста 18 лет, а равно его эмансипация или вступление в брак до 18 лет прекращают полномочия опекуна над ребенком. В данном случае сам родитель непосредственно приобретает полную гражданскую дееспособность, а следовательно, вправе совершать необходимые юридические действия от своего имени и от имени своего ребенка (ч. 2 ст. 29 Закона об опеке);

6) восстановление дееспособности совершеннолетнего подопечного.

Для того чтобы лицо, признанное недееспособным вследствие психического расстройства, приобрело гражданскую дееспособность в полном объеме, необходимо соответствующее решение суда (п. 3 ст. 29 ГК). Моментом прекращения опеки будет в данном случае день вступления решения суда в законную силу.

Аналогичное правило действует и в случае ограничения дееспособности гражданина, злоупотребляющего спиртными напитками или наркотическими средствами. Признание его дееспособным будет означать прекращение попечительства.

В соответствии со ст. 286 ГПК РФ для отмены решения об ограничении дееспособности гражданина необходима подача заявления самого гражданина, его представителя, члена его семьи, попечителя, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения. Для того чтобы было принято решение о восстановлении дееспособности гражданина, признанного недееспособным полностью, необходимо заявление его опекуна, члена семьи, психиатрического или психоневрологического учреждения, органа опеки и попечительства.

Отметим, что в силу п. 5 ст. 36 ГК РФ опекуны и попечители обязаны подавать вышеназванные заявления;

7) новым основанием автоматического прекращения опеки или попечительства является истечение срока действия акта о назначении опекуна или попечителя. Поскольку опека может быть краткосрочной (например, на период отсутствия по уважительным причинам родителя ребенка), то с истечением указанного в акте о назначении срока такая опека прекратится сама собой.

Вынесения акта о прекращении опеки или попечительства в указанных случаях не требуется.

2. Вторая группа оснований прекращения опеки (попечительства) объединяется законодательством общим термином - "освобождение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей".

Основанием для освобождения опекуна или попечителя от исполнения обязанностей может служить его просьба (заявление, поданное в письменной форме). В силу того что отношения, складывающиеся между опекуном (попечителем) и подопечным, носят лично-доверительный характер, всякое нежелание опекуна или попечителя продолжать эти отношения должно немедленно повлечь их прекращение. Для заявления просьбы об освобождении от исполнения обязанностей нет необходимости указывать ее причину.

Кроме того, основанием для освобождения опекуна (попечителя) от обязанностей является возникновение противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя. Речь не идет о случаях нарушения опекуном или попечителем требований закона или договора. В приведенной норме имеются в виду объективные причины и обстоятельства, препятствующие осуществлению прав опекуна (например, участие опекуна и подопечного в одном и том же судебном разбирательстве на противоположных сторонах).

Наличие указанных противоречий может стать основанием не только для окончательного, но и для временного освобождения опекуна или попечителя от обязанностей.

Освобождение опекуна или попечителя от возложенных на него обязанностей оформляется актом органа опеки и попечительства, который может быть оспорен в судебном порядке опекуном или попечителем.

3. Третья группа оснований прекращения опеки и попечительства представляет собой случаи отстранения опекунов и попечителей от исполнения возложенных на них обязанностей.

Закон закрепляет только три случая такого отстранения:

1) при ненадлежащем исполнении возложенных на опекуна или попечителя обязанностей, например при нерегулярном обеспечении подопечного питанием или при неосуществлении мер по судебной защите прав подопечного;

2) при нарушении прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;

3) при выявлении органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом. В последнем случае основанием для отстранения опекуна или попечителя могут служить расходование денежных средств подопечного на свои нужды или использование имущества подопечного без необходимых оснований.

Отстранение опекуна или попечителя от возложенных на него обязанностей оформляется актом органа опеки и попечительства, который может быть оспорен в судебном порядке опекуном или попечителем.

Статья 30. Последствия прекращения опеки и попечительства

Комментарий к статье 30

1. Прежде всего следует отметить, что со дня прекращения опеки (попечительства) забота о подопечном поручается иным лицам либо бывший подопечный, приобретая полную гражданскую дееспособность, более не нуждается в какой-либо защите. Если же подопечный не приобрел полной дееспособности, а орган опеки и попечительства при прекращении полномочий прежнего опекуна или попечителя не выбрал иной формы устройства, то функции опекуна (попечителя) исполняет данный орган.

2. В связи с прекращением опеки или попечительства по тому или иному основанию прекращают свое действие договор об осуществлении опеки или попечительства (ст. 14 Закона об опеке), а также договор доверительного управления имуществом подопечного (ст. 38 ГК). При прекращении договора об осуществлении опеки или попечительства бывший опекун или попечитель утрачивает право на получение вознаграждения со дня прекращения договорного обязательства.

Последствием прекращения обязательства по доверительному управлению имуществом подопечного является передача управляющим того имущества подопечного, которое на момент прекращения договора находится у него в управлении, самому подопечному (если он приобрел полную гражданскую дееспособность) или его законному представителю.

3. Комментируемая статья устанавливает специальные требования к действиям опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства при прекращении опеки или попечительства.

Как уже отмечалось, бывший опекун или попечитель не позднее трех дней с момента, когда ему стало известно о прекращении опеки или попечительства, обязан представить в орган опеки и попечительства отчет в соответствии с правилами, установленными ст. 25 Закона об опеке.

В свою очередь, орган опеки и попечительства, получивший такой отчет и обнаруживший в действиях опекуна или попечителя основания для привлечения их к административной, уголовной или иной ответственности, обязан принять соответствующие меры не позднее чем через семь дней с момента получения отчета.

Если же отчет бывшим опекуном или попечителем не представлялся, то орган опеки и попечительства обязан принять при необходимости меры по привлечению этого лица к ответственности не позднее чем через 14 дней с момента обнаружения оснований для ответственности.

4. В зависимости от наличия вины в действиях или бездействии бывшего опекуна или попечителя для данного лица могут наступить негативные последствия, названные в комментарии к ст. 26 Закона об опеке.

Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

Статья 31. Формы государственной поддержки опеки и попечительства

Комментарий к статье 31

1. Комментируемая статья четко различает пособия, иные льготы и выплаты, право на которые принадлежит подопечному, а также пособия и льготы, право на которые принадлежит опекуну или попечителю.

Раздельность прав этих лиц на различные виды государственной поддержки проистекает из положения нормы, закрепленной в ч. 1 ст. 17 комментируемого Закона, в соответствии с которой подопечные не имеют права собственности на имущество опекунов или попечителей, а опекуны или попечители не имеют права собственности на имущество подопечных, в том числе на суммы алиментов, пенсий, пособий и иных предоставляемых на содержание подопечных социальных выплат.

Отвечая принципу раздельности имущества и имущественных прав подопечных и их опекунов (попечителей), комментируемая статья устанавливает, что суммы пособий и иных выплат, предназначенных для проживания, питания и обеспечения других нужд подопечного, принадлежат самому подопечному и расходуются в соответствии с положениями, установленными Гражданским кодексом РФ и Законом об опеке. Суммы пособий и иных выплат, предназначенных для обеспечения нужд опекуна или попечителя, принадлежат опекуну или попечителю и расходуются ими по своему усмотрению.

2. Большинство видов государственной поддержки лиц, находящихся под опекой или попечительством, установлено федеральным законодательством.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 148 СК РФ дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно, за исключением случаев, если опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в порядке, определенном ч. 1 ст. 13 Закона об опеке.

Целый ряд социальных льгот и гарантий предоставляет находящимся под опекой (попечительством) детям Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей":

- дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, получившие основное общее или среднее (полное) общее образование, имеют право на обучение на курсах по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования без взимания платы;

- дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обучающиеся в федеральных государственных образовательных учреждениях, обеспечиваются бесплатным проездом на городском, пригородном, в сельской местности на внутрирайонном транспорте (кроме такси), а также бесплатным проездом один раз в год к месту жительства и обратно к месту учебы;

- детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляется бесплатное медицинское обслуживание и оперативное лечение в государственном и муниципальном лечебно-профилактическом учреждении, в том числе проведение диспансеризации, оздоровления, регулярных медицинских осмотров;

- детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут предоставляться путевки в школьные и студенческие спортивно-оздоровительные лагеря (базы) труда и отдыха, в санаторно-курортные учреждения при наличии медицинских показаний, а также оплачиваться проезд к месту лечения и обратно;

- дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил РФ, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

3. Лица, принявшие под опеку или попечительство недееспособных или не полностью дееспособных граждан, тоже обеспечиваются различными видами государственной поддержки. Надо признать, что по большей части эта поддержка предоставляется опекунам и попечителям несовершеннолетних.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" предоставляет опекунам и попечителям право на:

- единовременное пособие в размере 8000 руб. при передаче ребенка на воспитание в семью (установлении опеки (попечительства), передаче на воспитание в приемную семью детей, оставшихся без попечения родителей);

- ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения ребенком возраста полутора лет в размере 1500 руб. по уходу за первым ребенком и 3000 руб. по уходу за вторым ребенком и последующими детьми;

- ежемесячное пособие на ребенка в размере, определяемом законами субъектов Федерации.

Право на получение вышеперечисленных пособий принадлежит также и патронатным родителям, которые заключили договоры о патронате с 1 сентября 2008 г. или переоформили ранее заключенные договоры.

4. Закон об опеке допускает, что законодательством субъектов Федерации могут быть предусмотрены дополнительные формы государственной поддержки опеки и попечительства, не предусмотренные законодательством Российской Федерации. Такие дополнительные формы поддержки, устанавливаемые при наличии соответствующих бюджетных средств, способны более активно привлечь граждан к участию в деятельности по опеке и попечительству, вставать на учет кандидатов в опекуны и готовить себя к такой деятельности.

Глава 8. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 32. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 32

1. Как и подавляющее большинство иных федеральных законов, Закон об опеке не имеет обратной силы. Это означает, что по общему правилу он применяется к правоотношениям, возникшим после дня вступления его в силу, т.е. к случаям назначения опекунов, попечителей, приемных и патронатных родителей начиная с 1 сентября 2008 г.

В то же время большинство правоотношений по опеке и попечительству являются длящимися. Поэтому законодатель предусмотрел правило, в соответствии с которым к правоотношениям, возникшим до дня вступления в силу Закона об опеке, он применяется в отношении прав и обязанностей, которые возникнут после дня вступления его в силу. Это означает, что если опека была установлена до 1 сентября 2008 г., то эти отношения сохраняются, при этом на отношения с участием опекуна, складывающиеся после введения в силу Закона, распространяется новый Закон.

Так, например, опека над ребенком была установлена 1 марта 2008 г. Опекун пожелал продать автомобиль, перешедший к ребенку в порядке наследования. Соответствующее заявление о выдаче предварительного разрешения органа опеки и попечительства на совершение сделки было подано им 2 сентября 2008 г. К этим новым правам и обязанностям, складывающимся по поводу поданного заявления, применяются нормы Закона об опеке, определяющие основания для выдачи разрешения или отказа, а также порядок и сроки рассмотрения вопроса.

2. Специальные правила установил Закон об опеке в отношении ранее заключенных договоров о приемной семье, а также договоров о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). Поскольку с 1 сентября 2008 г. и приемная, и патронатная семья является одним из видов опеки (попечительства) над детьми, такие договоры должны заключать не учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а органы опеки и попечительства. Кроме того, эти договоры уже больше не могут оформляться как трудовые, поскольку законодатель отнес их к договорам возмездного оказания услуг.

Однако в связи с тем что ранее на территории многих субъектов Федерации уже были заключены договоры о патронате, а дети были переданы на воспитание в патронатные семьи, законодатель пошел навстречу сложившейся ситуации и закрепил правило о том, что такие договоры сохраняют свою силу.

Правда, необходимо признать, что такие договоры могут сохранять свою силу в части, не противоречащей законодательству. Тем не менее в подавляющем большинстве случаев договоры о патронатном воспитании противоречили законодательству до принятия Закона об опеке, противоречат они ему и сейчас.

Дело в том, что в соответствии с п. 1 ст. 121 СК РФ как в ранее действовавшей, так и в новой редакции выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести их учет и исходя из конкретных обстоятельств утраты детьми попечения родителей избирать формы их устройства могут исключительно органы опеки и попечительства. Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается. Поэтому договоры о патронатном воспитании, заключенные не с органом опеки и попечительства, а с учреждением для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, противоречили законодательству еще до принятия Закона об опеке. К сожалению, основой для заключения таких договоров служили законы субъектов Федерации, не соответствующие приведенной норме Семейного кодекса РФ.

По вышеуказанной причине вводная норма ст. 32 Закона об опеке применима не ко всем договорам о патронатном воспитании, а лишь к тем, которые заключались патронатными воспитателями с органами опеки и попечительства.

Такие договоры заключались, например, в Астраханской области на основании областного закона "О патронате над несовершеннолетними", в соответствии с которым в заключении договора участвовали три стороны - орган опеки и попечительства, учреждение и патронатный воспитатель. В части, не связанной с правами и обязанностями учреждения, предоставляющего патронат, указанные договоры сохраняют силу на основании ст. 32 Закона об опеке.

3. К сожалению, заключительные положения Закона об опеке не определяют срок, в течение которого Правительство РФ должно принять все предусмотренные данным Законом акты. В отсутствие этих актов деятельность органов опеки и попечительства будет затруднена.

4. Необходимо также иметь в виду, что введение в действие Закона об опеке требует от субъектов Российской Федерации проведения полной ревизии законодательства, затрагивающего сферу опеки и попечительства. Необходимо не только зафиксировать систему органов государственной власти субъекта Федерации, наделенных полномочиями по опеке и попечительству, но и снять проблему противоречия регионального законодательства о формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей, новой редакции ст. 123 СК РФ.

АЛФАВИТНО-ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ

К СЕМЕЙНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ"

А

1. Акт о назначении опекуна (попечителя) - ст. ст. 11, 15 Закона об опеке

2. Алиментное соглашение - ст. 99 СК РФ

3. Алиментные обязательства второй очереди - ст. ст. 93 - 98 СК РФ

4. Алименты в долях к доходу - ст. 81 СК РФ

5. Алименты в твердой денежной сумме - ст. ст. 83, 85, 91, 98 СК РФ

6. Алименты за прошедший период - ст. 107 СК РФ

7. Аналогия закона - ст. 5 СК РФ

8. Аналогия права - ст. 5 СК РФ

Б

9. Безвестно отсутствующий гражданин - ст. ст. 19, 26, 130 СК РФ

10. Беременность - ст. ст. 11, 17, 48, 89, 90 СК РФ

11. Близкие родственники - ст. ст. 14, 67, 73 СК РФ

12. Брак - ст. ст. 1, 12 СК РФ

13. Брачный возраст - ст. 13 СК РФ

14. Брачный договор - ст. 40 СК РФ

В

15. Вещи индивидуального пользования - ст. 36 СК РФ

16. Взыскание алиментов по требованию органа опеки и попечительства - ст. 80 СК РФ

17. Восстановление брака - ст. 26 СК РФ

18. Восстановление в родительских правах - ст. 72 СК РФ

19. Временная передача ребенка в семью - ст. 155.2 СК РФ

20. Временное пребывание подопечного в организации - ст. 11 Закона об опеке; ст. 155.1 СК РФ

Г

21. Гарантии прав кредиторов супругов - ст. 46 СК РФ

22. Государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, - ст. 122 СК РФ

Д

23. Двойная фамилия - ст. 32 СК РФ

24. Дети, оставшиеся без попечения родителей, - ст. 121 СК РФ

25. Добровольное согласие на заключение брака - ст. ст. 12, 28 СК РФ

26. Добросовестный супруг - ст. 30 СК РФ

27. Договорный режим имущества супругов - ст. 40 СК РФ

28. Договор об осуществлении опеки или попечительства - ст. ст. 14, 16 Закона об опеке

29. Договор о приемной семье - ст. ст. 153.1, 153.2 СК РФ

30. Дополнительные расходы на ребенка - ст. 86 СК РФ

31. Дополнительные расходы на родителей - ст. 88 СК РФ

З

32. Задолженность по алиментам - ст. 113 СК РФ

33. Заключение брака - ст. ст. 10 - 12, 14 СК РФ

34. Законный режим имущества супругов - ст. 33 СК РФ

35. Запись о родителях - ст. ст. 51, 52 СК РФ

36. Защита родительских прав - ст. 68 СК РФ

37. Защита семейных прав - ст. 8 СК РФ

38. Заявление о заключении брака - ст. 11 СК РФ

И

39. Изменение брачного договора - ст. 43 СК РФ

40. Исковая давность - ст. 9 СК РФ

41. Имущественные права ребенка - ст. 60 СК РФ

42. Имущество каждого из супругов - ст. 36 СК РФ

43. Имя ребенка - ст. ст. 58, 59 СК РФ

44. Индексация алиментов - ст. 117 СК РФ

45. Иностранное усыновление - ст. 165 СК РФ

К

46. Консульский брак - ст. 157 СК РФ

Л

47. Лишение родительских прав - ст. 69 СК РФ

М

48. Материальное и семейное положение - ст. ст. 65, 81, 83, 85 - 88, 91, 98, 101, 108, 113, 114, 119 СК РФ

49. Материнство - ст. 48 СК РФ

50 Медицинское обследование лиц, вступающих в брак, - ст. 15 СК РФ

51. Место жительства ребенка - ст. 65 СК РФ

Н

52. Надзор за деятельностью опекунов и попечителей - ст. 24 Закона об опеке

53. Недееспособные граждане - ст. ст. 14, 16, 19, 28, 99, 121, 127, 130 СК РФ; ст. 2 Закона об опеке

54. Недействительность брака - ст. ст. 27, 28, 30 СК РФ

55. Неполнородные братья и сестры - ст. 14 СК РФ

56. Нетрудоспособность - ст. ст. 1, 24, 42, 85 - 90, 92 - 97, 120 СК РФ

57. Несовершеннолетние родители - ст. 62 СК РФ

58. Нуждаемость - ст. ст. 24, 42, 85 - 87, 89, 90, 92 - 97, 120 СК РФ

О

59. Общая собственность родителей и детей - ст. 60 СК РФ

60. Общее имущество супругов - ст. 34 СК РФ

61. Общие долги супругов - ст. ст. 39, 45 СК РФ

62. Обязательства супругов - ст. 45 СК РФ

63. Оговорка о публичном порядке - ст. 167 СК РФ

64. Ограничение родительских прав - ст. 73 СК РФ

65. Опека - ст. 145 СК РФ; ст. 2 Закона об опеке

66. Организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - ст. 155.1 СК РФ, ст. 1 Закона об опеке

67. Органы опеки и попечительства - ст. 121 СК РФ; ст. 6 Закона об опеке

68. Основания лишения родительских прав - ст. 69 СК РФ

69. Основания ограничения родительских прав - ст. 73 СК РФ

70. Основания совершения записи об отце - ст. ст. 48 - 50 СК РФ

71. Основания совершения записи о матери - ст. 48 СК РФ

72. Осуществление семейных прав - ст. 7 СК РФ

73. Осуществление родительских прав - ст. 65 СК РФ

74. Ответственность за неисполнение алиментного обязательства - ст. 115 СК РФ

75. Ответственность опекунов и попечителей - ст. 26 Закона об опеке

76. Ответственность органов опеки и попечительства - ст. 28 Закона об опеке

77. Отмена усыновления ребенка - ст. ст. 140, 141 СК РФ

78. Отобрание ребенка - ст. 77 СК РФ

79. Отчество ребенка - ст. 58 СК РФ

80. Отцовство - ст. ст. 48, 49 СК РФ

81. Охрана имущества подопечного - ст. 18 Закона об опеке

П

82. Патронатная семья (патронатное воспитание) - ст. 145 СК РФ; ст. ст. 14, 32 Закона об опеке

83. Перемена места жительства подопечного - ст. 9 Закона об опеке

84. Подопечный - ст. 2 Закона об опеке

85. Попечительство - ст. 145 СК РФ; ст. 2 Закона об опеке

86. Посредническая деятельность по усыновлению детей - ст. 126.1 СК РФ

87. Права ребенка - ст. ст. 54 - 60 СК РФ

88. Право бывшего супруга на алименты - ст. 90 СК РФ

89. Право ребенка жить и воспитываться в семье - ст. 54 СК РФ

90. Право ребенка на общение с родственниками - ст. 55 СК РФ

91. Право ребенка на защиту - ст. 56 СК РФ

92. Право ребенка выражать свое мнение - ст. 57 СК РФ

93. Право ребенка на имя - ст. ст. 58, 59 СК РФ

94. Право супруга на алименты - ст. 89 СК РФ

95. Предварительная опека (попечительство) - ст. 12 Закона об опеке

96. Предмет семейного права - ст. 2 СК РФ

97. Презумпция отцовства мужа матери - ст. 48 СК РФ

98. Преимущественное право на воспитание - ст. ст. 63, 127 СК РФ

99. Преимущественное право стать опекуном (попечителем) - ст. 10 Закона об опеке

100. Прекращение брака - ст. 16 СК РФ

101. Прекращение алиментного обязательства - ст. 120 СК РФ

102. Прекращение опеки или попечительства - ст. ст. 29, 30 Закона об опеке

103. Препятствия к вступлению в брак - ст. 14 СК РФ

104. Приемная семья - ст. 152 СК РФ

105. Приемные родители - ст. 153 СК РФ

106. Признание брака действительным - ст. 29 СК РФ

107. Признание брака недействительным - ст. 27 СК РФ

108. Признание брачного договора недействительным - ст. 44 СК РФ

109. Применение методов искусственного оплодотворения или имплантации эмбриона - ст. ст. 51, 52 СК РФ

110. Примирение супругов - ст. 22 СК РФ

111. Принципы семейного права - ст. 1 СК РФ

112. Приоритетная форма устройства ребенка - ст. 124 СК РФ

Р

113. Равенство родителей - ст. 61 СК РФ

114. Равенство супругов - ст. ст. 1, 31 СК РФ

115. Раздел общего имущества супругов - ст. ст. 38, 39 СК РФ

116. Раздельное проживание супругов - ст. 38 СК РФ

117. Размер алиментов - ст. ст. 81, 83, 85, 87, 90, 91, 98, 103 СК РФ

118. Распоряжение имуществом подопечного - ст. ст. 19 - 21 Закона об опеке

119. Расторжение брака - ст. ст. 16, 18 СК РФ

120. Расторжение брачного договора - ст. 43 СК РФ

121. Ребенок - ст. 54 СК РФ

122. Ребенок-инвалид - ст. ст. 89, 90 СК РФ

123. Ребенок, находящийся в экстремальной ситуации, - ст. 55 СК РФ

124. Региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, - ст. 122 СК РФ

125. Родитель, проживающий отдельно от ребенка, - ст. 66 СК РФ

126. Родительские права - ст. 61 СК РФ

С

127. Семейное законодательство - ст. 3 СК РФ

128. Семейные права - ст. 7 СК РФ

129. Семейные расходы - ст. 42 СК РФ

130. Совместная собственность супругов - ст. 34 СК РФ

131. Согласие супруга на совершение сделки - ст. 35 СК РФ

132. Соглашение об осуществлении родительских прав - ст. 66 СК РФ

133. Соглашение об уплате алиментов - ст. ст. 80, 99 - 101 СК РФ

134. Соглашение о месте жительства ребенка - ст. 65 СК РФ

135. Соглашение о разделе имущества супругов - ст. 38 СК РФ

136. Содержание брачного договора - ст. 42 СК РФ

137. Соопекуны - ст. 10 Закона об опеке

138. Споры между супругами - ст. ст. 20, 24 СК РФ

139. Способы воспитания детей - ст. 65 СК РФ

140. Срок обращения за алиментами - ст. 107 СК РФ

141. Судебная защита семейных прав - ст. 8 СК РФ

142. Суррогатная мать - ст. 51 СК РФ

Т

143. Тайна усыновления ребенка - ст. 139 СК РФ

144. Требования к личности опекуна (попечителя) - ст. 146 СК РФ; ст. 10 Закона об опеке

145. Требования к личности усыновителя - ст. 127 СК РФ

У

146. Установление отцовства - ст. ст. 48, 49 СК РФ

147. Установление факта признания отцовства - ст. 50 СК РФ

148. Усыновление - ст. ст. 123 - 125 СК РФ

149. Участие прокурора в семейных спорах - ст. ст. 28, 56, 70, 72, 73, 77, 102, 125, 140, 142 СК РФ

150. Учет детей, оставшихся без попечения родителей, - ст. 122 СК РФ

151. Учет лиц, желающих усыновить детей, - ст. 126 СК РФ

152. Учет иностранных граждан и лиц без гражданства, желающих усыновить детей, - ст. 126 СК РФ

153. Учет мнения ребенка - ст. 57 СК РФ

Ф

154. Фамилия ребенка - ст. ст. 58, 59 СК РФ

155. Фамилия супругов - ст. 32 СК РФ

156. Федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, - ст. 122 СК РФ

157. Фиктивный брак - ст. 27 СК РФ

158. Форма брачного договора - ст. 41 СК РФ

159. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, - ст. 123 СК РФ

Ч

160. Члены семьи - ст. 2 СК РФ

 

КСК Групп
Короновирус.ру - новости 2020